Дисквалификация —  новая мера административной ответственности

в законодательстве Российской Федерации

 

План реферата

 

 

Введение. 3

1. Дисквалификация как один из видов административного наказания. 6

1.1. Субъекты административной ответственности, к которым применяется дисквалификация. 6

1.2. Основания применения дисквалификации как меры административной ответственности. 7

2. Применение дисквалификации как меры административной ответственности. 11

2.1. Производство по делам об административных правонарушениях, влекущим применение дисквалификации. 11

2.2. Исполнение постановлений (решений) суда о дисквалификации. 13

2.3. Ведение реестра дисквалифицированных лиц. 16

Заключение. 18

Список использованной литературы.. 19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Как известно нам из п.2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, граждане и юридические лица свободны в установлении своих гражданских прав и обязанностей. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В  качестве ограничения этого права выступают как  запреты  на  осуществление  некоторых  видов  предпринимательской деятельности,    так    и    запреты    заниматься    любыми    видами предпринимательской деятельности, а также занимать руководящие должности, для отдельных субъектов. ФНС России так классифицирует существующие      ограничения      права     на     осуществление предпринимательской деятельности:

а) ограничения, связанные с профессиональной деятельностью;

б) ограничения, налагаемые в связи с совершенным правонарушением;

в)    ограничения,   связанные   с   признанием   индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);

г)  возрастные  ограничения,  а  также  ограничения,  связанные с признанием лица в установленном порядке недееспособным;

д)  ограничения,  применяемые  к  юридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности.[1]

Одним  из  случаев подобного ограничения в правах физического лица  в  части  реализации  права  на осуществление      предпринимательской      деятельности,     является дисквалификация — принципиальная новелла в российском законодательстве.

Дисквалификация  представляет  собой  ограничение права на труд и права  на  свободное  использование своих способностей и имущества для предпринимательской  деятельности.  Судебным  решением устанавливается запрет   на   осуществление:  1)  организационно-распорядительных  или административно-хозяйственных  функций  в органе юридического лица; 2) полномочий    члена    совета   директоров;   3)   предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.

Запрещение    занимать    определенные    руководящие   должности ограничивает осуществление предпринимательской деятельности. Это означает, что дисквалифицированное лицо не полностью лишается права  заниматься предпринимательской деятельностью, а определенным ее видом.  Устанавливаемый  запрет  распространяется  на специальные виды деятельности, для занятия которыми необходимы профессиональные навыки, требующие  квалификации  и позволяющие принимать решения или совершать конкретные     действия,     специфика     которых     устанавливается законодательством. Это  обусловлено  тем,  что  лицо,  которое  в  силу  закона  или учредительных  документов  юридического  лица  выступает от его имени, должно  действовать  в  интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.

Ограничение личности в гражданских правах как вид наказания имеет древние истоки  — как выражение недоверия общества к личности, нарушающей установленные нормы, и стремление обезопасить общество от результатов ее деятельности, а также в качестве карательной меры, означающей юридическую смерть лица без применения смертной казни. Так, во Франкском королевстве в период действия Салической правды применялась такая санкция за уклонение от явки в суд или от исполнения судебного решения, как поставление ослушника вне закона — он изгонялся из общества и приравнивался к зверям. В средневековом французском законодательстве бесправие было смягчено и означало гражданскую смерть (mort civil) — осужденный утрачивал все свое имущество, лишался права на получение какого-нибудь имущества, наследства, терял право распоряжаться имуществом. [2] В России при Петре I была введена процедура шельмования — имя преступника прибивалось к виселице, палач над коленопреклоненным преступником ломал шпагу, и его объявляли вором (шельмой). Преступник предавался церковной анафеме и объявлялся вне закона, отлучался от Церкви и ее обрядов, от таинств, брака и возможности принесения присяги, фактически исключался из общества. Близким к шельмованию видом наказания была политическая смерть, заключавшаяся в конфискации имущества, лишении чести, всех прав состояния и службы.  В дальнейшем, среди уголовных наказаний по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года предусматривалось лишение всех прав состояния — лишение прав, преимуществ, собственности, прекращение супружеских и родительских прав, а среди исправительных — лишение всех особенных прав и преимуществ, то есть лишение почетных титулов, дворянства, чинов, знаков отличия, права поступать на службу, записываться в гильдии, быть свидетелем и опекуном. Кроме того, среди особенных наказаний можно также выделить наказания, сравнимые с дисквалификацией — исключение со службы и отстранение от должности. Лишение права заниматься определенной деятельностью как отдельное уголовное наказание появляется в Уложении 1885 года.[3] Таким образом, в течение долгого времени ограничение в праве занимать руководящие должности не был отделен от общего «поражения в правах» и применялось как уголовное наказание, что нашло отражение и в современном Уголовном кодексе РФ как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (занимать должности на государственной или военной службе, в органах местного самоуправления, заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью).

Однако в дальнейшем, учитывая развитие рыночных отношений, с одной стороны, и нарастание необходимости государственного управления экономикой, с другой стороны, ограничение в праве осуществлять предпринимательскую деятельность выделяется как мера предупреждения возможного наступления вредных последствий экономической деятельности. Так, по Положению о ремеслах и промыслах 1869 года в Германии уполномоченному органу предоставляется право запретить осуществлять ремесленную (то есть предпринимательскую) деятельность как лицу, самостоятельно ее осуществляющему, так и лицу, являющемуся наемным работником и занимающему руководящие должности на предприятии, если лицо не отвечает требованию благонадежности. Критерии неблагонадежности формируются судебной практикой и учеными юристами: к примеру, неблагонадежным является предприниматель, который своим поведением демонстрирует, что он будет осуществлять предпринимательскую деятельность, нарушая действующее законодательство; не вносит платежи по социальному страхованию и не платит установленные налоги; принимает на работу иностранных лиц, не имеющих разрешения; не предоставляет грузовое транспортное средство на технический осмотр и др.[4] В Великобритании дисквалификация в качестве санкции   применяется  с  1986  года  с  момента  принятия  Закона  "О дисквалификации директоров".[5] Таким образом, возникает административно-правовая направленность ограничения в гражданских правах, связанная с административными проступками, а не с уголовными преступлениями, и с предупреждением вреда обществу или работающим на предприятии лицам в предпринимательской сфере.

Впервые понятие «дисквалификация» в современной России было закреплено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)». В ст.9 этого Закона под дисквалификацией понималось лишение права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическими лицами на срок и в порядке, которые установлены федеральным законом. 

С принятием Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП) дисквалификация была установлена как один из видов административного наказания. Согласно ст.3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности.

В данной работе я намереваюсь рассмотреть вопросы, связанные с дисквалификацией как видом административного наказания, а именно:

определить субъекты административной ответственности, к которым может быть применено подобное наказание;

рассмотреть основания применения этой меры, закрепленные в Кодексе об административных правонарушениях РФ;

изложить порядок рассмотрения дел об административных нарушениях, которые могут повлечь за собой наказание в виде дисквалификации;

показать, как происходит исполнение постановления суда о дисквалификации, обращая особое внимание на ведение реестра дисквалифицированных лиц;

остановиться на некоторых проблемах толкования и применения правовых норм, касающихся дисквалификации, и предлагаемых специалистами путях их решения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Дисквалификация как один из видов административного наказания

 

 

1.1. Субъекты административной ответственности, к которым применяется дисквалификация.

 

В соответствии с п. 3 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. Иными словами, дисквалификация может быть применена к физическим лицам, наделенным правомочиями должностного лица, действующим в коммерческих и некоммерческих организациях (директор, генеральный директор, президент, вице-президент, их заместители). При этом установлено, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное, поэтому дисквалификация может быть применена и к ним. Это относится и к тем индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют полномочия арбитражных управляющих, то есть назначены арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных полномочий, установленных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Вместе с тем возникают вопросы в отношении применения норм КоАП РФ о дисквалификации к индивидуальным предпринимателям. В частности, индивидуальный предприниматель отстраняется от выполнения функций, указанных в ст. 3.11 КоАП РФ. Но он не всегда занимает должность в исполнительном органе юридического лица или управляет им как менеджер. Он может быть просто собственником «бизнеса» и при этом нарушать требования законодательства, к примеру, о труде. Данный вопрос КоАП РФ недостаточно урегулирован.[6]

Кроме того, оставлен без внимания законодателя случай, когда полномочия единоличного исполнительного органа осуществляет не физическое, а юридическое лицо. Так, согласно ст.69  Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации). Аналогичная возможность предусмотрена ст.33 Федерального закона от 08 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». Таким образом, ни к управляющей организации, ни даже к ее должностным лицам не может быть применена дисквалификация.

 

 

 

 

 

1.2. Основания применения дисквалификации как меры административной ответственности.

 

Дисквалификация, как и любое административное наказание, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст.3.1. КоАП). Согласно ст. 2.4 КоАП должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения (то есть, по ст.2.1 КоАП, противоправного, виновного действия (бездействия), за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность) в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Санкция в виде дисквалификации предусмотрена Кодексом за совершение следующих административных правонарушений:

1. Нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет (ч.2 ст.5.27 КоАП).

Анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день дисквалификации подвергались руководители организаций в основном  за нарушение законодательства о труде. Так, согласно данным, поступившим в Судебный департамент при Верховном Суде РФ, в 2003 году большинство рассмотренных дел в судах общей юрисдикции по дисквалификации казалось административных правонарушений в сфере нарушения законодательства о труде и об охране труда. В целом по России за 2003 год судами общей юрисдикции за нарушение законодательства о труде и об охране труда было дисквалифицировано 294 лица. По мнению специалистов ФСФО России, большое количество дисквалифицированных лиц по данному составу обусловлено частыми нарушениями законодательства о труде. Дело в том, что в диспозиции указанной статьи КоАП не содержится указание на срок, в который лицо должно вновь нарушить законодательство о труде. Таким образом, инспектор из федеральной инспекции труда может привлечь должностное лицо к ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по п.1 ст.5.27 КоАП, а через месяц (две недели, одну неделю, один день) повторно выявить нарушения, которое лицо в силу короткого промежутка времени не успело устранить, и применить к нему дисквалификацию по п.2 ст. 5.27 КоАП. [7]

 

2. Фиктивное банкротство, то есть заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.1 ст.14.12 КоАП).

 

3. Преднамеренное банкротство, то есть умышленное создание или увеличение неплатежеспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя, может повлечь дисквалификацию на срок от одного года до трех лет (п.2 ст.14.12 КоАП).

 

4. Неправомерные действия при банкротстве, то есть:

сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства,

неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве),

невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) —

могут повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.1, 2, 3 ст.14.13 КоАП).

Этой статьей определен исчерпывающий перечень неправомерных действий в отношении имущества, информации об имуществе должника, а также действии с бухгалтерскими или иными учетными документами. При этом следует заметить, что действия, указанные в диспозиции ч. 1 ст. 14.13 КоАП РФ могут осуществляться только после подачи уполномоченным лицом заявления о банкротстве в арбитражный суд либо после официального объявления о нем должником при его добровольной ликвидации.

Нарушениями совершаемыми в процессе судопроизводства по делу о банкротстве, могут считаться также: неоднократная неявка арбитражного управляющего, извещенного надлежащим образом о дне заседания, на судебное заседание, рассматривающего дело о банкротстве, непредставление им по требованию суда отчета о завершении конкурсного производства, документов о продаже имущества, реестра требований кредиторов с указанием размера погашенных требований кредиторов и других документов. Такие неправомерные действия в совокупности могут рассматриваться как невыполнение правил, применяемых в процедурах банкротства: наблюдение, финансовое оздоровление, мировое соглашение, внешнее управление, конкурсное производство.[8]

Законодательством не предусмотрен субъект ответственности по этим основаниям, но можно полагать, что субъектами административной ответственности могут быть только руководитель должника, если действия совершены в преддверии банкротства (например, лишь руководитель обязан обратиться с заявлением в арбитражный суд в установленных законом случаях), а если действия совершены при банкротстве, то субъектом административной ответственности может быть как руководитель должника, так и арбитражный управляющий. Но в любом случае субъектами ответственности, предусмотренных указанной статьей, будут являться лица, в чьи обязанности входят действия, совершение которых признано неправомерным.

 

5. Ненадлежащее управление юридическим лицом, то есть использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (ст.14.21 КоАП).

6. Заключение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (ст.14.22 КоАП).

 

7. Предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.4 ст.14.26 КоАП).

Важно отличать этот состав административного правонарушения от состава, предусмотренного п. 3 ст. 14.25  КоАП — непредоставление или несвоевременное   предоставление   или   предоставление  недостоверных сведений  о юридическом лице в регистрирующий (налоговый) орган. Под  недостоверными  сведениями  понимается  наличие неточностей, искажений  в содержании представленных для государственной регистрации документов, которое   характеризуется   отсутствием   умысла   лица  в предоставлении   недостоверных  сведений,  что  обуславливает  меньшее административное  наказание по сравнению с санкцией за правонарушение, предусмотренное частью 4 статьи 14.25 КоАП, и дисквалификации как меры наказания не предусматривает. Под   представлением же в  орган,  осуществляющий  государственную регистрацию   юридических   лиц   и  индивидуальных  предпринимателей, документов,  содержащих  заведомо  ложные  сведения,  в соответствии с пунктом  3  Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от  18.11.2004  N  23  "О  судебной  практике  по  делам  о незаконной предпринимательской  деятельности  и  легализации (отмывании) денежных средств  или  иного имущества, приобретенных преступным путем" следует понимать  представление  документов,  содержащих такую заведомо ложную либо  искаженную  информацию, которая повлекла за собой необоснованную регистрацию субъекта предпринимательской деятельности. Термин  "заведомо  ложные"  означает  однозначную осведомленность физического  лица  о  ложности,  недостоверности  представляемых  им в регистрирующий  орган сведений. Представление  в  регистрирующий  орган  заведомо ложных сведений возможно,   например,   при   представлении  сведений  об  учредителях юридического   лица,  уставном  капитале  общества  (выявление  фактов неоплаты  уставного  капитала),  адресе  места нахождения юридического лица  (фактическое  отсутствие  улицы,  дома либо юридического лица по месту   нахождения,  указанному  в  заявлении),  о  паспортных  данных физического лица. [9]

Статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации  также  предусматривается  такой состав, как представление в орган,  осуществляющий  государственную  регистрацию юридических лиц и индивидуальных   предпринимателей,   документов,  содержащих  заведомо ложные сведения. Вместе с тем указанное преступное деяние следует отграничивать от административного  правонарушения,  предусмотренного  частью  4 статьи 14.25  КоАП  РФ.  Уголовная  ответственность наступает только в случае получения дохода в крупном размере или причинения крупного ущерба.

Надо отметить, что инициирование дисквалификации должностных лиц юридических лиц, нарушивших законодательство о государственной регистрации, начиная с 2005 года, все активнее входит в практику налоговых органов. Так, регистрирующим органом г. Москвы возбуждено административное   производство в порядке части 4 статьи 14.25 КоАП РФ в отношении гр-на Сафронова.
В течение 2005 года гр-н Сафронов, как должностное лицо различных юридических лиц, неоднократно привлекался регистрирующим органом г. Москвы к административной ответственности в порядке части 3 статьи 14.25 КоАП РФ за предоставление недостоверных сведений об адресе места нахождения юридического лица. В июле 2005 года в отношении гр-на Сафронова ФНС России № 46 был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КоАП РФ. В начале августа 2005 мировым судьей г. Москвы рассмотрены материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КОАП, и вынесено постановление о дисквалификации г-на Сафронова на два года.

Вопрос о дисквалификации должностного лица за нарушение законодательства о государственной регистрации также был решен положительно мировым судьей Ростовской области. К административному наказанию в виде дисквалификации был привлечен гр-н Лазарев, руководитель юридического лица, представивший в регистрирующий орган заявление о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о юридическом лице, не связанных с внесением изменений в учредительные документы.
В августе 2005 года мировым судьей был рассмотрен материал об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КОАП  РФ, и вынесено постановление о дисквалификации гр-на Лазарева на один год. Повсеместное проведение указанной работы позволит сформировать механизм эффективного противодействия злоупотреблениям недобросовестных юридических лиц при государственной регистрации.[10]

Еще одной проблемой при рассмотрении подобных правонарушений является разграничение ответственности за них от ответственности за уголовные преступления в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительностью карательного уголовно-правового воздействия. В ст. 47 УК установлено, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Административная дисквалификация (административный аналог уголовного наказания) устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, лишение специального права на срок от одного месяца до двух лет (аналоги уголовного наказания). Таким образом, в одном случае совпадают нижние пределы карательного уголовно-правового и административно-правового воздействия, а в других случаях верхний предел длительности административного карательного воздействия выше, чем нижний предел уголовно-правового карательного воздействия. Следовательно, теоретически возможно за совершение административного правонарушения назначение административного наказания по своей длительности более строгого, чем предусмотренное Уголовным кодексом РФ за более общественно опасное деяние — преступление.[11] Таким образом, правонарушения, по которым предусмотрена дисквалификация как мера административной ответственности, посягают на общественный порядок осуществления банкротства, являющийся необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников, должников и кредиторов.

 

2. Применение дисквалификации как меры административной ответственности

 

2.1. Производство по делам об административных правонарушениях, влекущим применение дисквалификации.

 

В соответствии с ч. 3 ст. 45 КоАП РФ за административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Общий срок для привлечения к административной ответственности – два месяца — к такой категории дел не применяется согласно общим принципам КоАП РФ, где привлечение к ответственности поставлено в зависимость от вида административного наказания. Тем не менее в литературе отмечается, что и такой срок давности является недостаточным для установления всех признаков административного правонарушения, за которое предусмотрена дисквалификация, поскольку факт совершения административного правонарушения и факт его выявления часто могут не совпадать. Так, о причиненных организации убытках может стать известно лишь при утверждении годового отчета о прибылях и убытках на полном собрании акционеров, а оно, согласно ст.47 Закона «Об акционерных обществах», проводится не ранее чем через два месяца и не позднее чем через шесть месяцев после окончания финансового года. Поскольку данное административное правонарушение не является длящимся, в соответствии с п.3 ст.4.5 КоАП лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, и срок давности за все это время может просто истечь.[12]

Протокол  об  административном  правонарушении  является основным процессуальным  документом,  на основании которого принимается решение по   делу   об  административных  правонарушениях.  В  этом  документе фиксируются   основные   сведения,  отражающие  сущность  совершенного правонарушения,  данные  лица, в отношении которого возбуждено дело об административном    правонарушении.   Факты события административного правонарушения и совершения его лицом, в отношении которого составлялся протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, должны проверяться с участием лица, привлекаемого к административной ответственности за административное правонарушение, а также представителя административного органа, составившего протокол и направившего заявление, то есть с применением принципа состязательности.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, и должностные лица федеральных органов исполнительной власти, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Так, применительно к части второй ст.5.27 протоколы составляют должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. Статьей 357 ТК РФ установлено, что правовые инспекторы труда имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности и соответственно запрашивать у работодателей и их представителей и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.

Должностные лица органов внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12 и 14.13 КоАП РФ. По этим же статьям, а также по ст.14.21-14.23 протоколы составляют должностные лица органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14.02.2003 уполномоченным органом, представляющих в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требование об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, являлась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а регулирующим органом, контролирующим деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих — Министерство юстиции Российской Федерации. Следует отметить, что данная статья с июля 2002 г. практически не может применяться, поскольку не определено, должностные лица какого органа уполномочены составлять протоколы об административных правонарушения, предусмотренные статьей 14.23 КоАП РФ. До 9 марта 2004 г. таким органом являлась Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), а с 28 мая 2004 г. им стала Федеральная налоговая служба РФ. Считаем, что в настоящее время остро стоит проблема определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы за административные правонарушения, предусмотренные в ст. 14.23 КоАП РФ.  И, если некоторые авторы считают, что место ФСФО должны занять органы ФНС, к которым перешла основная масса ее полномочий[13], другие отмечают, что именно должностное лицо системы Министерства юстиции РФ вправе составлять протокол об административных правонарушениях за неправомерные действия при банкротстве[14].

Должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст.14.25.

В  соответствии  с  частью  1  статьи  28.8  КоАП  РФ протокол об административном  правонарушении  направляется судье в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении. 

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дела об административных правонарушениях по ст.5.27, 14.12, 14.13, 14.21-14.23 и части 4 ст.14.25 рассматривают судьи, а по ст.14.21-14.23 также судьи арбитражных судов (ст.23.1 КоАП). По    результатам    рассмотрения    дела   об   административном правонарушении  судьей согласно части 1 статьи 29.9 КоАП РФ может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При рассмотрении дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 6 ст. 205 АПК РФ арбитражный суд в судебном заседании, в котором участвовал арбитражный управляющий, должен проверить факты неправомерных действий (бездействия) в процедурах банкротства. Согласно ст. 3.11 КоАП, дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

 

2.2. Исполнение постановлений (решений) суда о дисквалификации.

 

Исполнение постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях (о привлечении к административной ответственности) является заключительной, итоговой стадией производства по делам об административных правонарушениях (рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности). Эта стадия является наименее урегулированной и сложной в применении, в результате значительное число постановлений о дисквалификации вообще не исполняется.

Согласно  части  2  статьи  31.2  КоАП  РФ  и  части 1 статьи 318 Арбитражного     процессуального    кодекса    Российской    Федерации постановление   (решение)  о  дисквалификации  подлежит  исполнению  с момента его вступления в законную силу. Может возникнуть вопрос в отношении немедленного исполнения решения суда в случае обжалования дисквалифицированным лицом решения суда, поскольку право на обжалование гарантируется законом лицу, привлекаемому к административной ответственности. Согласно КоАП РФ решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок. Если в течение этого срока не была заявлена жалоба, решение вступает в законную силу и подлежит немедленному исполнению. Если же жалоба своевременно подана и принята к рассмотрению, исполнение решения откладывается до принятия вышестоящим судом решения по жалобе.

Следует отметить, что само постановление (решение) суда о дисквалификации, вступившее в законную силу, является безусловным основанием для прекращения действия договора с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению организацией, об этом же говорится в п. "ж" ст. 10.1.5 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Приказом Судебного департамента при Верховном суде РФ от 29.04.2003 г. № 36).

Глава 32 КоАП определяет порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. В соответствии со ст.32.11 этой главы постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом - прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление деятельности по управлению им. Копия вступившего в силу постановления о дисквалификации направляется вынесшим его судом в орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации, либо его территориальный орган, и дисквалифицированному  лицу, которое   немедленно   приводит   постановление   в  исполнение  путем прекращения  управления  юридическим  лицом, в соответствии с частью 1 статьи 32.11 КоАП РФ, а также лицу, уполномоченному прекратить договор (контракт)   с  дисквалифицированным  субъектом  на  осуществление  им деятельности по управлению юридическим лицом. Из буквального толкования данной нормы следует, что работодатель должен немедленно расторгнуть с дисквалифицированным лицом трудовой договор (контракт). Впрочем, дисквалифицированному работнику следует предложить имеющуюся у работодателю иную работу, которую он может выполнять с учетом примененного к нему административного наказания в виде дисквалификации. При отказе работника от предложенной ему другой работы или ее отсутствии работник может быть уволен в зависимости от конкретных обстоятельств дела, но лишь на основании и в порядке, предусмотренном ТК.

Следует обратить внимание на порядок увольнения руководителя организации, подвергнутого дисквалификации. Многие авторы отмечают, что в Трудовом кодексе РФ (далее ТК) сегодня нет основания увольнения, дословно формулирующего эту ситуацию, и это является пробелом в законодательстве. Более того, внесение записи о дисквалификации в трудовую книжку работника будет являться грубым нарушением трудового законодательства РФ, так как в соответствии с Правилами ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г., записи в трудовую книжку о причинах прекращения трудового договора вносятся в точном соответствии с формулировками ТК РФ или иного федерального закона. В проекте изменений к ТК запланировано дополнить ч. 1 ст. 83 новым пунктом 8 следующего содержания: «8) дисквалификация работника в соответствии с федеральным законом, влекущая невозможность исполнения работником трудовых обязанностей». Однако эти изменения еще только ждут своего принятия Государственной Думой. А пока в подобный случаях используется п. 14 ст. 81 ТК, которым предусмотрено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях, установленных ТК и иными федеральными законами, в частности, разумеется, и Кодексом об административных правонарушениях. Таким образом, получается, что именно по этому основанию — по п. 14 ст. 81 ТК и должен быть уволен дисквалифицированный генеральный директор.[15]  С другой стороны, согласно ТК РФ это не является безусловным основанием для прекращения трудового договора, что вызывает различные подходы к решению данного вопроса. Возможно, следует внести изменения в статью 83 ТК, в которой рассматривается прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и в абз.4 ч.1 которой упомянуто осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу. Подобным же образом может быть упомянуто и постановление об административном правонарушении, исключающее возможность для дисквалифицированного работника занимать прежнюю должность. Следует отметить, что в ст. 278 ТК РФ содержатся дополнительные основания для расторжения трудового договора с руководителем организации, среди которых дисквалификация также не указана. Однако внесение в ст. 278 ТК РФ (а не в ст. 77, имеющую общий характер и применяемую к более широкому кругу субъектов) дополнений, согласно которым в качестве одного из оснований расторжения трудового договора с руководителем организации будет являться вступившее в законную силу постановление (решение) суда о дисквалификации представляется менее целесообразным, поскольку дисквалификация может применяться не только к руководителям организации, но и к иным лицам, осуществляющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органе юридического лица (ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ), например к главному бухгалтеру.[16]

При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Однако, опять же, ТК прямо не называет дисквалификацию физического лица в качестве основания, препятствующего заключению с ним трудового договора на управление юридическим лицом и не говорит о необходимости получении соответствующей информации в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц, что приводит к несоответствиям между ТК и КоАП.

И все же неисполнение  указанными  субъектами  постановления  (решения)  о дисквалификации  влечет для них негативные последствия. В частности, в соответствии   с   частью   1   статьи  14.23  КоАП  РФ  осуществление дисквалифицированным    лицом    в   течение   срока   дисквалификации деятельности   по   управлению   юридическим  лицом  влечет  наложение административного  штрафа  в  размере  50  минимальных размеров оплаты труда. В данном случае не имеет значения, продолжает ли нарушитель управлять тем же юридическим лицом, где им было совершено правонарушение, повлекшее дисквалификацию, или же он перешел в другую организацию и там осуществляет управленческие функции. В соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ юридическое лицо за заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно за неприменение последствий его действия, может быть подвергнуто административному штрафу в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Однако угроза привлечения к административной ответственности - это не единственное неблагоприятное последствие для субъектов, злостно уклоняющихся от исполнения постановления (решения) о дисквалификации. По ст. 315 УК РФ за злостное неисполнение вступившего в законную силу решения (постановления) суда либо иного судебного акта, а равно за воспрепятствование их исполнению к уголовной ответственности (вплоть до двух лет лишения свободы) может быть привлечено не только дисквалифицированное лицо, но и лицо, уполномоченное заключать либо расторгать договор (контракт) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом.

В случае приостановления исполнения постановления (решения) о дисквалификации течение срока давности приостанавливается до истечения срока приостановления (ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ). Постановление (решение) о дисквалификации, по которому исполнение произведено полностью (прекращен соответствующий договор или контракт), с отметкой об исполнении должно быть возвращено в суд лицом, уполномоченным прекратить договор (контракт) с дисквалифицированным субъектом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом.

В соответствии со ст. 31.9 КоАП РФ постановление о дисквалификации не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Указанный срок давности прерывается, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления (решения) о дисквалификации. Фактически представляется только один случай истечения сроков давности исполнения постановления (решения) о дисквалификации, если оно вступило в законную силу в сроки, установленные КоАП РФ, - это необращение судьей постановления (решения) о дисквалификации к исполнению. Поскольку непосредственное исполнение постановления о дисквалификации возложено на само дисквалифицированное лицо и на лицо, уполномоченное прекратить с ним соответствующий договор (контракт), то в случае уклонения их от исполнения данного постановления (решения) течение указанных сроков давности должно быть прервано, вплоть до полного исполнения обращенного к исполнению постановления (решения) о дисквалификации.[17]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Ведение реестра дисквалифицированных лиц.

Как предусмотрено статьей 32.11 КоАП, органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, осуществляется формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления (за соответствующую плату, а органам государственной власти и местного самоуправления бесплатно). В связи с этим при заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц.

Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 утверждено Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц. Согласно данному постановлению реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству и ее территориальными органами в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. В ходе проведения административной реформы на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) была упразднена. При этом некоторые функции, исполнявшиеся ФСФО России в части государственного регулирования несостоятельности (банкротства) организаций, была возложена на Федеральную налоговую службу. В частности, постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» на ФНС России возложены функции по представлению интересов государства при банкротстве предприятий и организаций.  Однако до настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 в части определения органа, уполномоченного формировать и вести реестр дисквалифицированных лиц. Принимая во внимание, что ФНС России ведет государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляется разумным, что ведение реестра дисквалифицированных лиц следует также возложить на ФНС России.

Реестр ведется на русском языке, в электронном виде (занесение данных в компьютер с помощью специальной программы) и в письменном виде (подшивка, которая состоит из страниц, содержащих персональные данные дисквалифицированных лиц, а также даты начала и окончания дисквалификации. Согласно п. 4 указанного постановления в реестре содержатся следующие сведения о дисквалифицированном лице: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место жительства; в какой организации и на какой должности указанное лицо работало во время совершения правонарушения; дата совершения правонарушения, его суть и квалификация (указывается статья КоАП РФ); срок дисквалификации; даты начала и истечения срока дисквалификации.

Уполномоченный федеральный орган в десятидневный срок со дня внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице направляет сведения о нем в те федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых в соответствии с КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде дисквалификации (Федеральная инспекция труда; органы внутренних дел (милиции); органы, работающие в области банкротства и финансового оздоровления; органы, осуществляющие государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; прокуратура).

Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления и предоставляется за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, в течение 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса. Однако следует отметить, что такой запрос должен быть соответствующим образом обоснован и подан уполномоченными на то лицами, правомочными представлять юридическое лицо; также может подать запрос в отношении самого себя физическое лицо.

Важно подчеркнуть, что за период с 1 июля 2002 г. по 2003 г., по данным, имеющимся у Судебного департамента РФ, только судьями общей юрисдикции было дисквалифицировано 1021 лицо, однако по состоянию на 10 марта 2004 г. в реестре дисквалифицированных лиц ФСФО России находилось 72 лица, т. е. всего около 7%[18], а по состоянию на 12 мая 2004 г. — 102 человека (из них за нарушение законодательства о труде и об охране труда  — 84 человека)[19]. Сейчас реестр вообще не ведется, в результате эффективность дисквалификации многократно снижена. В первую очередь это происходило из-за того, что судья фактически не исполнял свои прямые обязанности по направлению копии постановления (решения) о дисквалификации в уполномоченный орган для внесения соответствующей информации в реестр. Возможно, что для исправления складывающейся негативной тенденции в данной области необходимо ужесточить ответственность судей за неисполнение своих обязанностей с помощью более активного использования органов судейского сообщества в целом и квалификационных коллегий судей в частности, тем более что необходимая правовая основа для этого имеется.

Однако сведения о дисквалификации должностных лиц организаций вносятся не только в реестр дисквалифицированных лиц. На основании имеющихся в регистрирующих (налоговых) органах сведений о дисквалификации должностных лиц организаций в Единый государственный реестр юридических лиц осуществляется внесение записи о том, что единоличный постоянно действующий исполнительный орган юридического лица дисквалифицирован. При наличии в регистрирующих (налоговых) органах сведений о дисквалификации должностного лица организации за совершение иных, чем предусмотрено частью 4 статьи 14.25  правонарушений, также осуществляется внесение соответствующих записей в Единый государственный реестр юридических лиц. В выписке из государственного реестра будут содержаться не только сведения об указанном факте, но и о дате вынесения соответствующего постановления суда, сроке дисквалификации должностного лица. Надо отметить, что запись о дисквалификации должностного лица будет вноситься не только в сведения ЕГРЮЛ, касающиеся юридического лица, в отношении которого были представлены заведомо ложные сведения, но и в сведения всех юридических лиц, в которых дисквалифицированное лицо осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Кроме того, при поступлении в регистрирующий (налоговый) орган документов для государственной регистрации, в случае указания в них в качестве единоличного постоянно действующего исполнительного органа юридического лица дисквалифицированных лиц, регистрирующий (налоговый) орган принимает решение об отказе в государственной регистрации. По мнению ФНС России, наличие в государственном реестре сведений о дисквалификации должностного лица способствует прозрачности экономических отношений, а также снижает риск участников гражданского оборота.[20]

Заключение.

 

Учитывая вышеизложенные положения законодательства о применении дисквалификации, следует отметить, что введение дисквалификации как нового вида административного взыскания имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства, в частности законодательства о труде, охране труда, требований законодательства о банкротстве, а также о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Применение дисквалификации как административного наказания ограничено сравнительно небольшим числом оснований, но это оправдано сферой действия упомянутых в данных нормах отношений, связанных с деятельностью лица как работодателя и предпринимателя. Дисквалификация может быть применена лишь к должностным лицам и индивидуальным предпринимателям, что повышает меру ответственности, связанную с занятием руководящей должности или осуществлением предпринимательской деятельности, побуждает действовать разумно и добросовестно в рамках гражданского оборота, в том числе по отношению к собственной организации (ненадлежащее управление юридическим лицом, выход за пределы полномочий).

Вместе с тем имеются и неясности в применении норм КоАП РФ:

нет ясности в вопросе о дисквалификации индивидуального предпринимателя, фактически не осуществляющего управления своим делом,

не урегулирован вопрос о мере ответственности юридического лица, осуществляющего полномочия единоличного исполнительного органа,

несовпадение предельных сроков дисквалификации с предельными сроками уголовно-правового воздействия в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (верхний предел административного наказания может превысить нижний предел уголовного);

сроки применения дисквалификации, хоть и установлены выше, чем обычный порядок, но и в таком виде могут быть недостаточными;

в связи с ликвидацией Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству нет четкого законодательного определения лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам о банкротстве (предполагается, что это будут должностные лица ФНС или Минюста);

по этой же причине не определено, кто ведет реестр дисквалифицированных лиц, что затрудняет и даже подрывает исполнение постановлений (решений) о дисквалификации;

в законодательстве о труде специально не определено такое основание освобождения сотрудника, в частности — руководителя, от должности вследствие дисквалификации, что затрудняет применение норм трудового законодательства.

Таким образом, вопросы применения дисквалификации как новой для российского законодательства меры юридической ответственности требуют дальнейшей законодательной доработки и совершенствования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы

 

 

1. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации.

4. Письмо ФНС России от 13.09.2005 года № ЧД-6-09/761 «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».

5. «Административное закрытие» юридических лиц и применение дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации. Пресс-релиз Управления международного сотрудничества и обмена информацией и Управления государственной регистрации и учета юридических и физических лиц ФНС России. Опубликован на web-сайте www.nalog.ru.

6. Голомазова Л.А. Дисквалификация должностного лица. Статья опубликована на web-сайте www.efimov-partners.ru.

7. Исаев И.А. История государства и права России. М., «Юристъ», 2003.

8. Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004.

9. Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.

10. Липинский Д.А. Несогласованность Кодекса об административных правонарушениях. Статья опубликована на web-сайте www.referent.ru.

11. Петрова С.М. Когда возможна дисквалификация. Применение административной ответственности за неправомерные действия при банкротстве. Статья опубликована на web-сайте www.paucfo.ru.

12. Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.