Система органов государственной власти субъектов РФ

 

Введение.

 

В соответствии со ст.3 Конституции Российской Федерации (далее Конституция), единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (абз.1), осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (абз.2). Таким образом, органы государственной власти – один из способов осуществления народом Российской Федерации своего конституционного права на власть, которое гарантируется правовой системой Российской Федерации, а также ее субъектов, ответственностью органов государственной власти и государственных должностных лиц.

Органы государства характеризуются следующими основными чертами:

1)                      Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать выполнение этих актов. Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

2)                      Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке.

3)                      Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции.

4)                      Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.

5)                      Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации.[1]

В масштабе всей страны власть народа осуществляется через федеральные органы государственной власти. Однако, поскольку наше государство является федеративным, в ее административно-территориальных единицах – субъектах Российской Федерации – также действуют органы государственной власти. Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе в настоящее время насчитывается 89 субъектов, из них 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В них проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью.[2]

Основанием для создания и действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации служит ст.11 Конституции, где сказано, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (абз.2). Федеральные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность на территории субъекта федерации (прокуратура, федеральные суды и др.) не входят в систему органов государственной власти субъектов федерации, хоть и взаимодействуют с ней.

В соответствии со ст.77 Конституции система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (абз.1). В этом их отличие от органов государственной власти союзных и автономных республик СССР, местных органов власти и управления  -  их наименование, срок полномочий были четко регламентированы Конституцией СССР, и основу этих органов составляли Советы народных депутатов, все прочие органы были им подконтрольны. Сейчас, учитывая право самостоятельно определения системы органов власти, а также  учитывая различия субъектов федерации по своему статусу, территории, историческим и культурным особенностям, уровню развития законодательной базы, органы их государственной власти, хоть и построены на общих принципах, в чем-то различаются между собой.

При установлении системы органов государственной власти субъекты федерации руководствуются Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поскольку все разнообразие органов государственной власти Российской Федерации невозможно отразить полностью в одном реферате, работа будет построена следующим образом. В начале каждой главы будут приведены общие характеристики органов той ветви власти, которая в ней рассматривается – законодательной, исполнительной или судебной, конституционные основания ее деятельности. Затем будет в целом рассмотрена их организация в различных субъектах Российской Федерации на основании анализа их Конституций, Уставов, Основных законов. После этого более подробно будут изображены правовые основы их деятельности на примере Московской области, исходя из анализа Устава Московской области, а также других законов и подзаконных актов, изданных в Московской области. Таким образом, по мере конкретизации объекта рассмотрения будут конкретизироваться и источники права, служащие основанием для работы.

Но прежде чем начать речь об органах каждой конкретной ветви власти, следует уяснить в целом принципы их организации, уровень полномочий и условия деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Общие принципы и основания деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.

 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.5, абз.3 и ст.11, абз.3) и федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ  деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации основана на принципах:  

  а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;  

  б)  распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

  в)   верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

  г)       единства системы государственной власти;

  д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

  е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Московской области;

  ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти Московской области принадлежащих им полномочий;

  з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

  Разграничение предметов ведения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, прежде всего, способствует выполнению большинства из этих принципов. К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то, что исходя из объективных условий существования нашего Российского государства не может решаться только Федерацией без участия государственных органов ее субъектов. Так, очевидно, например, что, хотя признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав национальных меньшинств и малочисленных народов, являются обязанностью прежде всего Российской Федерации, уделившей в своей Конституции этой проблеме 48 из 137 статей, в полной мере они не могут быть обеспечены без участия субъектов Федерации, в которых, в частности, проживают национальные меньшинства и малочисленные народы. Ведь только на месте можно, например, четко определить границы территорий, на которых определенные этносы занимаются традиционной хозяйственной деятельностью, и взять под охрану их исторические памятники. Это разграничение, прежде всего, предписано Конституцией, где в ст.71 обозначены предметы ведения Российской Федерации, а в ст.72 – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

Так, по ст.72, абз.1, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Эти предметы совместного ведения отражаются в договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но также они могут упоминаться в Уставах или Конституциях субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Московской области (ст.26, п.2) эти положения процитированы почти дословно, за исключением упоминания о режимах пограничных зон в пункте «б» и пункта «м» (по причине отсутствия на территории области и пограничных зон, и малочисленных этнических общностей). А в Конституции Республики Тыва, кроме этого, в ст.60 прописаны полномочия Республики Тыва в этих вопросах совместного ведения.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции). Эти предметы ведения не перечислены в Конституции, так как объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься , за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.[3] Субъекты Российской Федерации могут конкретизировать это положение в своих Конституциях и Уставах. Так, в Уставе Московской области обозначены следующие предметы ведения Московской области (ст.26, п.1):

а) принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных правовых актов Московской области;

б) административно-территориальное устройство Московской области; 

в) установление системы областных органов законодательной и исполнительной власти, порядок их организации и деятельности; формирование областных органов государственной власти;

г) установление основ областной политики и областные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития Московской области;

д) финансово-кредитная, налоговая политика, бюджетная система и организация бюджетного процесса в Московской области;

е) областная государственная собственность и управление ею;

ж) областные дороги, транспорт, пути сообщения и связь;

 з) договоры с субъектами Российской Федерации, международные, внешнеэкономические и культурные связи;

 и) учреждение государственных наград, премий и почетных званий Московской области, установление условий и порядка их присвоения и награждения;

  к) иные вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также к ведению муниципальных образований Московской области.

При этом в Уставе Московской области (ст.35, п.1) также подтверждено, что вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Московская область обладает всей полнотой государственной власти.

Предметы ведения, обозначенные в Уставе города Москвы (ст.12), еще более детализированы – сюда входят, например, развитие и поддержка предпринимательства, координация и развитие промышленности города Москвы, организация утилизации и переработки отходов производства и потребления, организация ритуальных услуг, содержание кладбищ и иных мест захоронения. В Уставе Свердловской области (ст.23, п.2) среди предметов ведения упомянуты областные энергетические, транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения. А в Конституции Республики Тыва (ст.62) дана развернутая классификация полномочий республики по основным пунктам – по вопросам закрепления статуса Республики Тыва и реализации полномочий Республики Тыва как субъекта Российской Федерации; по вопросам бюджетно-финансового регулирования и управления государственной собственностью Республики Тыва; по вопросам определения региональной политики и принятия республиканских программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития Республики Тыва; по вопросам организации местного самоуправления; а также упомянуто об иных полномочиях.

Таким образом, полномочия органов государственной власти в субъектах федерации складываются из полномочий в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта (закрепленных в Конституции и разграниченных в договорах, Уставах, Конституциях субъектов федерации) и полномочий в пределах ведения субъекта федерации. Их формулировка в нормативно-правовых актах может быть развернутой или видоизмененной в соответствии с особенностями того или иного субъекта федерации.

Помимо общих принципов деятельности органов государственной власти, субъект Российской Федерации может отразить более подробно отношения между человеком и органами государственной власти в своих нормативно-правовых актах. Так, в Уставе Свердловской области вся глава 2 «Человек и государственная власть» посвящена вопросам взаимоотношений граждан и органов государственной власти. В частности, в статье 16 «Предназначение государственной власти» отмечено, что государственная власть осуществляется для общего блага, защиты и безопасности людей, и что уважение человеческого достоинства, полная, безусловная и незамедлительная защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение условий для свободного развития граждан являются обязанностью органов государственной власти и должностных лиц.

В Уставе Московской области отражены следующие стороны деятельности органов государственной власти: экономическая основа их деятельности, их обязанности и публичный характер власти.

Экономическую основу деятельности органов государственной власти Московской области составляют: а) налоги, сборы и платежи, поступающие в областной бюджет, областные внебюджетные и валютные фонды Московской области; б) доходы от использования собственности Московской области; в) доходы, поступающие от иных источников, предусмотренных действующим законодательством. (ст.80). Кроме того, в соответствии со статьей 83, в распоряжении органов государственной власти находятся такие финансовые ресурсы, как средства областного бюджета, областные внебюджетные и валютные фонды, которые могут объединяться с финансовыми ресурсами других субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц, а также для решения задач, стоящих перед органами государственной власти Московской области, могут использоваться ассигнования из федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, заемные средства.

На органы государственной власти Московской области возлагаются обязанности:   а) определять и осуществлять меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать приоритеты и льготы в этих сферах;    б) формировать молодежную политику и реализацию ее целей;    в) определять и обеспечивать культурно-образовательный минимум жизни населения области;   г) сохранять и приумножать культурное достояние Московской области;    д) создавать условия для международного сотрудничества в сфере образования, науки, культуры и включения Московской области в единое российское и мировое культурное пространство (ст.96). Все государственные органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны на территории Московской области обеспечивать и охранять государственный порядок, правила безопасности личности, общества, государства и несут ответственность за обеспечение и охрану порядка и безопасности (ст.110, п.3).

Согласно законодательству Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность:

1.                       Перед Российской Федерацией в лице соответствующих органов государственной власти – за неправомерные действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Выражением ее может быть роспуск законодательного органа субъекта федерации или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации федеральными органами государственной власти. Такая возможность закреплена в подпункте «г» пункта 1 статьи 9  и пункте 1 статьи 29 Федерального закона 06.10.1999 № 184-ФЗ, но не получила отражения в процессуальном законодательстве.

2.                       Перед гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации (избирателями), а также физическими и юридическими лицами. Законодательство устанавливает такую ответственность только для высшего должностного лица субъекта федерации – досрочное прекращение полномочий путем отзыва избирателями, причем если это предусмотрено Конституцией или Уставом субъекта Российской Федерации (что имеет место не во всех субъектах). Законодательные органы в целом такой ответственности избирателями не несут, однако в законодательстве субъекта федерации может быть закреплен институт отзыва депутата законодательного органа.

3.                       Друг перед другом – в системе «сдержек и противовесов». Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта федерации, а должностное лицо – распустить законодательный орган. Основаниями для этого являются грубое нарушение законодательства и издания актов, противоречащих Конституции и законам Российской Федерации, основному закону субъекта федерации. Общие положения об этом устанавливаются в ст.9 Федерального закона 06.10.1999 № 184-ФЗ, но также у них нет четкой регламентации по целому ряду вопросов – сколько нарушений должно быть допущено, какова процедура установления факты нарушений, в какие сроки должно быть принято подобное решение. [4]

Публичный характер государственной власти в Московской области определяется главой 1.4.Устава, где статьей 11 устанавливается их обязанность регулярно информировать население области о своей деятельности и положении дел в области через областные и местные средства массовой информации, депутатские, общественные слушания, отчеты перед населением области, гарантии и формы получения информации от них (ст.12) устанавливаются законодательством. Кроме того, в соответствии со ст.13, заседания органов государственной власти и местного самоуправления в Московской области проводятся гласно и носят открытый характер, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Теперь, рассмотрев общие принципы деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации – законодательной, исполнительной и судебной. В частности, в соответствии с Уставом Московской области (ст.29, ч.3), систему органов государственной власти Московской области составляют:
     а) Московская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Московской области;

б) губернатор Московской области - высшее должностное лицо Московской области;

в) правительство Московской области - высший исполнительный орган государственной власти Московской области;

г) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, образуемые в соответствии с законом Московской области о схеме управления Московской областью;

д) территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, образуемые в соответствии с законом Московской области о схеме управления Московской областью;

е) уставной суд Московской области.

 

 

 

 

Органы законодательной власти в субъектах Российской Федерации.

 

В соответствии со ст.5 Конституции, субъекты федерации имеют свое законодательство, а также конституцию (республики) или устав (другие субъекты федерации – край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. (ст.76, абз.2).Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст.76, абз.4). Из этого неизбежно вытекает, что каждый субъект Российской Федерации нуждается в органах, принимающих такое законодательство.

Но, кроме функции принятия законодательства, эти органы служат также представительными органами – то есть они избираются непосредственно народом и никаким другим путем выражаться не могут; именно в силу этого принимаемые ими законы носят общеобязательный характер, как выражение государственной воли народа Российской Федерации. Это подразумевает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст.32, абз.2 Конституции). Ни один закон в субъектах федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен законодательными (представительными) органами этого субъекта. Также эти органы осуществляют определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти (утверждение бюджета, право отказывать в доверии правительству и т.д.)

В соответствии с федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование его, структура, число депутатов и срок их полномочий устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В различных субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы называются по-разному (см. Приложение № 1). Законодательные органы республик могут иметь название  - Государственное (Народное, Законодательное) Собрание или Государственный (Верховный) Совет. В названиях законодательных органов власти республик Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутия) присутствует слово «парламент», а в Чеченской, Кабардино-Балкарской, республике Северная Осетия – Алания эти органы называются именно Парламентами. Также названия законодательных органов республик могут содержать национальные наименования – Хасэ в Республике Адыгея, Эл Курултай в Республике Алтай, Курултай в Республике Башкортостан, Народный Хурал в Республике Бурятия и Республике Калмыкия, Халкъа Гулам в Республике Ингушетия, Ил Тумэн в Республике Саха, Великий Хурал в Республике Тыва.

В других субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы обычно носят название Законодательное Собрание или Дума (чаще всего Областная, Городская – в Москве, Губернская – в Самарской области, Законодательная – в Приморском крае или даже Государственная – в Ставропольском крае, Астраханской и Томской области, Ямало-Ненецком автономном округе). Кроме того, используются названия: Совет народных депутатов (Алтайский край, Амурская, Камчатская, Кемеровская, Орловская область), Совет депутатов (Липецкая область Российской Федерации, Новосибирская область) или Собрание депутатов (Архангельская и Псковская область, Ненецкий автономный округ), а в Эвенкийском автономном округе – Законодательный Суглан.

Такое различие в наименованиях органов законодательной власти обусловлено различием в статусе субъектов Российской Федерации, а также историко-культурными особенностями различных регионов. И именно в наименованиях этих органов, состоящих из выборных представителей народа,  существует возможность выразить это разнообразие, так как органы исполнительной власти, которые будут рассмотрены далее, в этом отношении значительно более унифицированы.

Численность депутатов законодательных органов власти зависит от территории и статуса субъекта Российской Федерации. В республиках максимальное число депутатов – в Великом Хурале Республики Тыва (в целом по двум палатам – 162 депутата), минимальное – в Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия (27 депутатов). В субъектах федерации, не являющихся республиками, максимальное число депутатов – в Законодательном Собрании Краснодарского края (70 депутатов), минимальное – в Думе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа (11  депутатов).

Большинство законодательных органов власти в Российской Федерации являются однопалатными, кроме: Парламента Кабардино-Балкарской республики, состоящего из Совета Республики (36 депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам) и Совета Представителей (36 депутатов, представляющим административно-территориальные единицы и избранных по трехмандатным избирательным округам); Великого Хурала Республики Тыва, состоящего из Палаты представителей (130 депутатов) и Законодательной палаты (32 представителя); и Законодательного Собрания Свердловской области, состоящего из Областной Думы (28 депутатов) и Палаты Представителей (21 депутат).

В соответствии со статьей 40 Устава Московской области постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Московской области является Московская областная Дума. Она состоит из 50 депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Московской областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации и обладающий в соответствии с федеральным законом избирательным правом (ст.44 Устава Московской области).

По Закону «О выборах депутатов Московской областной Думы» от 05.07.2001 г. № 121/2001-ОЗ», выборы депутатов Московской областной Думы проводятся по одномандатным избирательным округам (ст.4), образованных на основании о численности избирателей, зарегистрированных на территории Московской области (ст.9).Кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями, избирательными блоками (ст.26). После официального опубликования результатов выборов депутатов Московской областной Думы окружные избирательные комиссии регистрируют в течение 10 рабочих дней избранных депутатов Московской областной Думы и выдают им удостоверения об избрании при условии прекращения ими деятельности, несовместимой со статусом депутата (ст.64). Такая деятельность определяется статьей 45 Устава Московской области – в течение срока своих полномочий депутат Московской областной Думы не может быть депутатом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности Московской области или должности государственной службы Московской области, а также занимать муниципальные должности, замещать должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Депутат Московской областной Думы, работающий на постоянной профессиональной основе, не может заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Статус      депутата Московской областной Думы определяется федеральными законами и законами Московской области.

Компетенция органов законодательной власти субъектов Российской Федерации складывается из следующих полномочий:

I.                                 Законотворческие  -  выражение воли населения и возведение этой воли в закон путем принятия нормативно-правовых актов путем соответствующей процедуры. Эти полномочия являются базой, «смыслом жизни» законодательных органов – они реализуют как функцию представительства, так и процедуру разработки и принятия нормативно-правовых актов. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации могут принимать следующие нормативно-правовые акты:

 - законы (нормативно-правовые акты, обладающие после Конституции (Устава) высшей юридической силой на уровне субъекта федерации) ;

 - постановления (круг вопросов, по которым они принимаются, определен абз.9 п.3 ст.5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Это определение порядка деятельности указанного органа, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц субъектов федерации (или оформление согласия на такое назначение), назначение даты выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ, назначение референдума субъекта РФ, выражение недоверия (доверия) высшему должностному лицу субъекта федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие, утверждение соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации, назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Законодательные органы субъекта Российской Федерации могут осуществлять законотворчество:

1. В сфере конституционного строительства – принимают решения и нормативно-правовые акты относительно административно-территориального устройства субъекта федерации и его органов власти, основные законодательные актов субъекта федерации (уставов, конституций, кодексов), обеспечивают законодательное регулирование в пределах своего ведения и единообразие применения законодательных актов на территории субъекта федерации.

Например, в Уставе Московской области к этой группе полномочий относятся те, что указаны в статье 42 –  Московская областная Дума:

 а) принимает Устав Московской области и поправки к нему,

 б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Московской области и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Московской области;

 в) дает толкование законов Московской области, постановлений Московской областной Думы.

Кроме того, в полномочия Думы по этим вопросам входит принятие законов, которыми в соответствии с пунктом  2 статьи 42  Устава:

 б) устанавливаются в соответствии с Уставом Московской области основы организации и деятельности Московской областной Думы;        

 в) устанавливаются в соответствии с федеральными законами основы организации и деятельности местного самоуправления на территории Московской области, в том числе порядок проведения выборов в органы местного самоуправления;

 п) устанавливается порядок назначения и проведения референдума Московской области;
 р) устанавливается порядок проведения выборов в Московскую областную Думу, а также выборов губернатора Московской области;

 с) устанавливается административно-территориальное устройство Московской области и порядок его изменения;

 т) утверждается схема управления Московской областью, определяется структура Правительства Московской области по представлению губернатора Московской области, определяется порядок формирования Правительства Московской области.  

Постановлением Московской областной Думы:

а) определяется порядок деятельности Московской областной Думы;

б) назначаются на должность и освобождаются от должности лица, занимающие государственные должности Московской области, а также оформляется согласие на их назначение на должность в случаях, предусмотренных Уставом Московской области;

в) назначается дата выборов в Московскую областную Думу;

г) назначается дата выборов губернатора Московской области;

д) назначается референдум Московской области в случаях, предусмотренных законом Московской области;

ж) утверждается соглашение об изменении границ Московской области с иными субъектами Российской Федерации.

з) назначаются на должность судьи Уставного суда Московской области и мировые судьи.

    В уставах и конституциях субъектов Российской Федерации может также предусматриваться, что их органы законодательной власти также объявляют, продлевают и прекращают состояние чрезвычайного положения (или утверждают и отменяют решения глав субъектов о введении чрезвычайного положения), устанавливают порядок деятельности на территории субъекта федерации общественных объединений и политических партий.

2.      В сфере экономического и социально-культурного строительства – определяют внутреннюю политику субъекта федерации, порядок экономической деятельности, сбора налогов и распоряжения собственностью, вопросы социальной политики и культурной жизни.

Так, в соответствии со статьей 43 Устава Московской области Московская областная Дума принимает законы, которыми:

а) утверждается областной бюджет и отчет о его исполнении, представленные губернатором Московской области;      

г) утверждаются государственные программы и планы социально-экономического развития Московской области, представленные губернатором Московской области;

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых федеральным законом отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, порядок их взимания и налоговые льготы по ним; 

е) устанавливается бюджетная система и порядок организации бюджетного процесса в Московской области;

ж) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов Московской области, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

з) устанавливаются принципы образования внутреннего и внешнего долга Московской области;

и) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Московской области, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и организаций иных организационно-правовых форм;

к) устанавливается порядок создания, деятельности и ликвидации организаций, находящихся в собственности Московской области;

л) устанавливается порядок формирования цен (тарифов) на продукцию (товары, работы и услуги), производимую организациями, находящимися в собственности Московской области;  

м) определяется порядок участия органов государственной власти Московской области в операциях на рынке ценных бумаг;

н) устанавливается порядок предоставления земельных участков под объекты федерального, областного и межрегионального значения, порядок использования иных природных ресурсов, а также порядок охраны природы и культурного наследия;

о) утверждаются заключение и расторжение договоров Московской области.

 

II.                             Полномочия в сфере внешних сношений – определяют и осуществляют внешние связи субъектов федерации, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения.

III.                          Учредительные полномочия – создание определенных организационно-правовых форм деятельности, служащих для эффективного выполнения поставленных задач. Это внутренние полномочия (самоорганизация законодательных органов власти, прежде всего путем принятия самих Конституций и Уставов субъектов федерации, а также регламентов, законах о правовом статусе законодательных органов) и внешние (учреждение средств массовой информации – п.1.13 ст.53 Ульяновской области, учреждение, реорганизация и ликвидация областного банка  - п. «к» ст.55 Устава (Основного закона) Челябинской области).

IV.                          Полномочия в сфере контроля –  заслушивают ежегодные послания или доклады глав субъектов федерации о положении дел, осуществляют контроль над действиями должностных лиц и депутатов. Эти полномочия обуславливаются представительностью выборных органов, которые должны сообщать действиям органов исполнительной и судебной власти «открытость» перед народом.

    Так, Московская областная дума (ст.41 Устава, п. «а») осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль над соблюдением и исполнением Устава Московской области, законов Московской области, исполнением бюджета Московской области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Московской области. Постановлениями Московской областной Думы (пункт «е» ч.3 ст.42) оформляется решение о недоверии (доверии) губернатору Московской области, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной государственной власти Московской области, в назначении которых Московская областная Дума принимала участие в соответствии с Уставом Московской области. Также органы законодательной власти субъектов федерации утверждают составы избирательных комиссий, признают полномочия или досрочное прекращение полномочий депутатов представительных органов, дают согласие на персональные назначения глав правительств и их членов, а также прокуроров республик, избирают конституционные и высшие арбитражные суды республик.

1.               Иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации – например, устанавливает награды и почетные звания уровня субъекта федерации, и т.д. Возможность осуществления подобных полномочий в Уставе Московской области отражена в пункте «г» абз.1 , пунктом «у» абз.2, пунктом «и» абз.3 и пунктом «б» абз.5 статьи 42.

В соответствии со статьей 42 Устава Московской области полномочия Моковской областной Думы не могут быть переданы другим органам государственной власти и органам местного самоуправления, лицам, занимающим государственные должности или муниципальные должности, а также иным лицам.

Порядок деятельности парламентов республик определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах; порядок деятельности законодательных (представительных) органов других субъектов федерации - их регламентами. Внутренней деятельностью этих органов власти руководят избранные из них председатели, а также заместители председателя. Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов – президиумов парламента, на которые возлагается координация деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний (Дагестан, Башкортостан). Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют постоянные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов, контроль за исполнением законов и иных решений парламента, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению законодательных органов власти. [5]

Принятие законов органами законодательной власти осуществляется в следующем порядке, который можно рассмотреть также на примере Московской областной Думы. В соответствии со ст.42 Устава правом законодательной инициативы в Московской областной Думе обладают:   а) депутаты Московской областной Думы; б) губернатор Московской области;  в) Уполномоченный по правам человека в Московской области по вопросам своего ведения; г) уставный суд Московской области; д) представительные органы местного самоуправления Московской области; е) прокурор Московской области; ж) избирательная комиссия Московской области.  В отдельных случаях таким правом обладает избирательная комиссия Московской области.

Проекты законов Московской области рассматриваются Московской областной Думой не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии или отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением Московской областной Думы. Законы Московской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Московской областной Думы. Принятый закон направляется для подписания губернатору Московской области, который обладает правом отлагательного вета (может возвратить закон Московской области в Московскую областную Думу для повторного рассмотрения с заключением о причинах возвращения). Если заключение губернатора Московской области будет отклонено большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов Московской областной Думы, закон Московской области подлежит подписанию губернатором Московской области в ранее принятой редакции.     

 Постановления и решения Московской областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Московской областной Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом, Уставом Московской области или законом Московской области, и подписываются Председателем Московской областной Думы.

Срок полномочий органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации составляет или четыре, или пять лет. Однако их полномочия могут быть прекращены и досрочно. Например, по Уставу Московской области (ст.40) это может произойти в случае:  

 а) принятия Московской областной Думой решения о самороспуске в порядке, установленном законом Московской области;

б) роспуска Московской областной Думы губернатором Московской области в случаях и порядке, установленных Уставом Московской области;

в) вступления в силу решения Московского областного суда о неправомочности данного состава депутатов Московской областной Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.      

г) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Губернатор Московской области может распустить Московскую областную Думу в случае принятия ею нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Уставу Московской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Московская областная Дума не устранила их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

 

 

 

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента РФ, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их выполнение.

В соответствии со ст.77, абз.3 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст.78, абз.2)

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78, абз.3)

В соответствии с федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации установлена такая должность. Законодательное определение, схема организации, структура, порядок деятельности органов исполнительной власти в субъекте федерации определяется законодательными органами субъекта федерации.

Как правило, исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена, во-первых, высшим должностным лицом  – Главой или Президентом республики, Главой администрации или Губернатором в других субъектах федерации. Во-вторых, это должностное лицо назначает Правительство (Кабинет министров, Администрацию) – высший орган исполнительной власти (такой орган может быть и непосредственно избран населением), а также органы исполнительной власти специальной компетенции – министерства, ведомства, комитеты и др.

 

1.      Высшее должностное лицо.

В большинстве республик главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти является Президент. В некоторых республиках Российской Федерации выполнение обязанностей руководителя органа исполнительной власти прямо определено в названии его должности (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Тыва, Республика Хакасия). В остальных субъектах федерации Глава администрации (Губернатор) является высшим должностным лицом и обязательно возглавляет высший орган исполнительной власти (Администрацию, Правительство или Совет Администрации) – см. Приложение 1.

Правовой статус высшего должностного лица определяется конституциями республик, уставами других субъектов федерации, а также соответствующими законами субъектов федерации. Таким же определяется порядок выборов, вступления его в должность и прекращения полномочий.

Как правило, срок полномочий высшего должностного лица не отличается от срока полномочий представительного органа власти. Исключения  - Республика Ингушетия, где срок полномочий Народного Собрания (Парламента) 4 года, а Президента -5 лет; Республика Мордовия – срок полномочий Государственного Собрания – парламента 4 года, а Главы Республики – 5 лет.

В Московской области высшее должностное лицо – Губернатор избирается на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. К высшему должностному лицу субъекта федерации предъявляются определенные требования :

 - по возрасту (он должен быть не моложе тридцати лет),

 - по обладанию избирательным правом (он должен обладать избирательным правом в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и субъекта федерации),

 - по продолжительности пребывания в должности (как правило, он не может занимать эту должность более двух сроков подряд),

 - по сфере деятельности (он не вправе быть депутатом представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством, а также заниматься деятельностью, не совместимой с этой должностью – обычно это предпринимательская, коммерческая деятельность или вообще какая-либо оплачиваемая деятельность, за исключением  преподавательской, научной или иной творческой деятельности); на время выполнения обязанностей приостанавливается его членство в общественных движениях и политических партиях.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации действует самостоятельно в пределах своей компетенции и выполняет следующие функции:

1.                        Выступает гарантом соблюдения территориальной целостности и независимости субъекта федерации, исполнения ее законов. Так, в соответствии со статьей 50 Устава Московской области Губернатор:

б) обнародует Устав, а также законы Московской области, удостоверяя их обнародование путем подписания, либо отклоняет законы, принятые Московской областной Думой, в течение 14 календарных дней с момента поступления указанных законов (обладает правом отлагательного вето);      

в) обладает правом законодательной инициативы в Московской областной Думе.

Президенты или главы республик в составе Российской Федерации выступают гарантом суверенитета и территориальной целостности республик, соблюдения их конституций и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обязательств. Также высшие должностные лица субъектов федерации имеют право отменять постановления и распоряжения Правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных им органов исполнительной власти, приостанавливать действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции (уставу), законам субъекта федерации или его актам.

2.                        Обеспечивает взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта федерации, а также органов местного самоуправления. Губернатор Московской области, по статье 50 Устава, осуществляет это следующим образом:

г) обеспечивает взаимодействие Московской областной Думы и исполнительных органов государственной власти Московской области;

д) участвует в заседаниях Московской областной Думы с правом совещательного голоса;

е) назначает своего постоянного представителя в Московскую областную Думу;

ж) представляет на утверждение Московской областной Думе областной бюджет и отчет об его исполнении;

з) представляет на утверждение Московской областной Думе государственные программы и планы социально-экономического развития Московской области и отчет об их исполнении;

и) вносит в Московскую областную Думу проекты законов о схеме управления Московской областью и о структуре Правительства Московской области;

п) распускает Московскую областную Думу в случаях, предусмотренных Уставом Московской области.

Также высшее должностное лицо субъекта федерации может обращаться с посланиями к представительным органам и к народу, взаимодействует с органами местного самоуправления и содействует их развитию и укреплению, вправе согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и назначении соответствующих должностных лиц, вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Правительства РФ.

3.                        Осуществляет общее руководство деятельностью органов исполнительной власти субъекта федерации. Губернатор Московской области, согласно статье 50 Устава:

к) является по должности Председателем Правительства Московской области, подписывает и опубликовывает постановления Правительства Московской области; обладает правом вето на постановления Правительства Московской области;     

л) назначает на должность Вице-губернатора Московской области по согласованию с Московской областной Думой;     

м) освобождает от должности Вице-губернатора Московской области в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и Московской области;      

н) формирует правительство Московской области в соответствии с Уставом Московской области и законами Московской области.

4.                        Выполняет представительские функции, т.е., как в статье 50 Устава Московской области:  

а) представляет Московскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Московской области.

     Президенты и главы республик, кроме того, представляют республики в отношениях с входящими в состав СНГ и иными зарубежными государствами, подписывают международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключают соглашения, назначают торговых и иных представителей в иностранных государствах и международных организациях.

5.                        Осуществляет иные полномочия – участвует в решении вопросов, относящихся к совместному ведению субъекта с Российской Федерацией, вводит на территории субъекта чрезвычайное положение (с последующим утверждением законодательным органом), награждает государственными наградами и премиями субъекта федерации, присваивает почетные звания (например, в пункте «о» ст.50 Устава Московской области) и осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Уставом (Конституцией) субъекта федерации и законами субъекта федерации (в ст.50 Устава Московской области это предусмотрено пунктом «р»).

В пределах своих полномочий высшее должностное лицо издает свои нормативные документы – указы, постановления и распоряжения. Так, в соответствии с Законом Московской области «О схеме управления Московской областью» № 13/2000-ОЗ от 13 марта 2000 года, п.5, ст.5, По вопросам, находящимся в его компетенции, Губернатор Московской области вправе принимать правовые акты нормативного характера - постановления, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Московской области и законам Московской области.

Вступившие в юридическую силу постановления Губернатора Московской области действуют на всей территории Московской области и обязательны для исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов и государственных учреждений Московской области, а также органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, иных юридических и физических лиц.

У высшего должностного лица субъекта федерации может быть заместитель – Вице-президент, Вице-губернатор (как в Московской области, по ст.53 Устава) или Вице-Глава Администрации. Его полномочия действуют на срок действия полномочий самого высшего должностного лица.

Полномочия высшего должностного лица могут быть прекращены досрочно в следующих случаях (пример – статья 52 Устава Московской области):

     а) его смерти;

     б) его отставки в связи с выражением ему недоверия Московской областной Думой;

     в) его отставки по собственному желанию;

     г) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

     д) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

     е) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

     ж) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

     з) утраты им гражданства Российской Федерации;

     и) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

  Выразить недоверие Губернатору Московской области Московская областная Дума вправе в случае:

    а) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Московской области и законам Московской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор Московской области не устранил указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

     б) иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области и законов Московской области, если оно повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
     

2.     Система органов исполнительной власти.

 

В систему органов исполнительной власти входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Как правило, эту систему возглавляет Президент, Глава Республики, Глава администрации, но может возглавлять глава правительства.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности (правительства субъектов РФ), и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности (министерства). Следует различать также коллегиальные (правительства) и единоначальные (министерства и ряд других органов) органы исполнительной власти. В соответствии со статьей 56 Устава Московской области правительство Московской области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

В целом по субъектам федерации высшим распорядительным органом исполнительной власти является обычно Правительство или Администрация субъекта Российской Федерации. В Республике Адыгея, Чеченской Республике, Чувашской Республике - это Кабинет Министров, в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Татарстан – Правительство одновременно является Кабинетом Министров. В Красноярском крае этот орган называется Советом Администрации. В Республике Дагестан высшим органом исполнительной власти является Государственный Совет, возглавляемый Председателем; этот Совет формирует Правительство, председателем которого является Председатель Государственного Совета. Уставом Республики Калмыкия такого органа не предусматривается.

Подобные органы могут формироваться или самим высшим должностным лицом, или с участием председателя Правительства (или премьер-министра), если он является другим лицом, с согласия большинства депутатов законодательного органа. В Московской области (ст.57, п.3) члены правительства назначаются следующим образом: первые заместители Председателя Правительства Московской области, заместители Председателя Правительства Московской области, а также министры Правительства Московской области, к компетенции которых относятся вопросы экономики, финансов и социальной сферы, назначаются Губернатором Московской области по согласованию с Московской областной Думой. Иные министры Правительства Московской области назначаются Губернатором Московской области. Перечень министров Правительства Московской области, назначаемых Губернатором Московской области по согласованию с Московской областной Думой, устанавливается законом Московской области о структуре Правительства Московской области. В своей деятельности Правительство подотчетно Губернатору Московской области (в соответствии с Законом Московской области «О схеме управления Московской областью» № 13/2000-ОЗ от 13 марта 2000 года, ст.7, п.8)

Согласно подпункту «б» пункта 3 статьи 42 Устава Московской области, однако, Московская областная Дума имеет право своим постановлением назначать на должность и освобождать от должности лица, занимающие государственные должности, при этом нет ограничения этого права по кругу лиц. При буквальном толковании данной нормы этим нарушается самостоятельность властей при разделении властных полномочий, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации.

Членами Правительства Московской области являются:
     - Губернатор Московской области - Председатель Правительства Московской области;

- Вице-губернатор Московской области - первый заместитель Председателя Правительства Московской области;

- первые заместители Председателя Правительства Московской области;

- заместители Председателя Правительства Московской области;

- министры Правительства Московской области. Министрами Правительства Московской области являются руководители министерств Московской области. Руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области могут быть министрами Правительства Московской области, если это установлено законом Московской области о структуре Правительства Московской области. Законом Московской области о структуре Правительства Московской области может быть предусмотрено наличие министров Правительства Московской области, не являющихся руководителями центральных исполнительных органов государственной власти Московской области.

Высший орган исполнительной власти субъекта федерации решает вопросы государственного управления, не отнесенные к ведению законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица. Так, Правительство Московской области по статье 58 Устава Московской области:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, устранению чрезвычайных обстоятельств и ликвидации их последствий;

б) разрабатывает областной бюджет, обеспечивает его исполнение, готовит отчет об исполнении областного бюджета;

в) разрабатывает государственные программы социально-экономического развития Московской области, обеспечивает их выполнение, готовит отчеты об их исполнении;

г) формирует иные исполнительные органы государственной власти Московской области;

д) разрабатывает и реализует меры по развитию социальной сферы и здравоохранения, организует системы социальной защиты населения и адресной социальной помощи и обеспечивает их функционирование;

е) управляет и распоряжается собственностью Московской области в соответствии с законами Московской области, а также федеральной собственностью, переданной в управление Московской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

ж) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие изданные ими правовые акты, если указанные акты противоречат законодательству, а также вправе обратиться в суд;

з) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

и) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом Московской области, законами Московской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Правительства субъектов федерации в пределах своих полномочий, во исполнение законов, указов Президентов республик, постановлений и распоряжений высших должностных лиц других субъектов федерации, а также законов Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации принимают собственные нормативно-правовые акты – постановления и распоряжения, обеспечивая их выполнение. Например, Постановления Правительства Московской области по вопросам, относящимся к его компетенции, обязательны к исполнению на всей территории Московской области. Постановления Правительства Московской области принимаются на его заседаниях большинством голосов членов Правительства Московской области.

Полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта федерации действуют в пределах срока действия его высшего должностного лица, и члены его слагают свои полномочия перед новым высшим должностным лицом субъекта федерации. Досрочно его полномочия могут быть прекращены в случае отставки высшего должностного лица при выражении ему недоверия. Также законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, тогда об их отставке может принять решение высшее должностное лицо.

Более подробно структура высших исполнительных органов государственной власти, компетенция, порядок их деятельности и отношения с другими государственными органами субъекта, с государственными органами других субъектов РФ и самой РФ определяются законом субъекта федерации.

Кроме высшего, в субъектах Российской Федерации существуют центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти. В Уставе Московской области они охарактеризованы так:

Центральные исполнительные органы государственной власти Московской области - органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления на территории Московской области. Они формируются правительством Московской области в соответствии с законом Московской области о схеме управления Московской областью. Центральными исполнительными органами государственной власти Московской области являются министерства, комитеты и главные управления Московской области. (ст.60)

Закон Московской области «О схеме управления Московской областью» № 13/2000-ОЗ от 13 марта 2000 года в ст.9 так разграничивает центральные исполнительные органы государственной власти:

Министерство Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных, установленных отраслях и сферах деятельности, а также координирующий в установленных случаях деятельность иных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов и государственных учреждений Московской области. (п.2)

В настоящее время в Московской области существуют: Министерство внешнеэкономических связей, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики, Министерство промышленности, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство строительного комплекса, Министерство автомобильных дорог, транспорта и связи, Министерство торговли, Министерство финансов, Министерство экономики, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Министерство социальной защиты населения, Министерство печати и информации, Министерство культуры Московской области.

Комитет Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевое управление и координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. (п.3)

В настоящее время к ним относятся: Комитет по делам молодежи, Комитет по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей, Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, Комитет по физической культуре и спорту, Комитет по туризму Московской области, Московский областной комитет по лицензированию и аккредитации медицинской деятельности.

Главное управление Московской области - центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое управление в установленной сфере деятельности. (п.4)

В Московской области действуют: Главное управление архитектуры и градостроительства, Главное управление государственного архитектурно-строительного надзора, Главное управление записи актов гражданского состояния, Главное управление здравоохранения, Главное управление по образованию, Главное управление по труду и социальным вопросам.

Территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области - органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления на территории отдельных административно-территориальных образований Московской области. Территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области формируются правительством Московской области в соответствии с законом Московской области о схеме управления Московской областью. (ст.61). В настоящий момент таких органов в Московской области нет.

 

Органы судебной власти субъектов Российской Федерации.

Основная видовая особенность органов судебной власти – осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В соответствии со статьей 118 Конституции, абз.3, судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Основная часть судов в России относится к федеральным судам, и в соответствии со статьей 124 Конституции финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. 

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Действие федеральных судов на территории субъектов федерации, как правило, обозначено в их конституциях и уставах, хотя не все суды перечислены в этих документах. Иногда (Республика Бурятия, Башкортостан, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Краснодарский, Хабаровский, Ставропольский край и др.) в них упоминаются только районные и городские суды, а иногда (Республика Хакасия, Чувашская Республика, Санкт-Петербург) – только Верховный или Арбитражный суд). Тем не менее, все равно эти суды осуществляют правосудие во всех субъектах федерации, в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», и их компетенция, порядок организации и деятельности устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.

К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов федерации.

Так, в статье 64 Устава Московской области указано, что судебную власть и Московской области осуществляют федеральные суды общей юрисдикции: Московский областной суд, районные суды, а также Арбитражный суд Московской области, Уставный суд Московской области, мировые судьи. В соответствии со статьей 65 Устава Московской области Уставный суд Московской области разрешает дела о соответствии Уставу Московской области законодательства Московской области, дает толкования Устава Московской области и рассматривает другие вопросы в соответствии с законами Московской области. Судьи Уставного суда Московской области назначаются Московской областной Думой по представлению Губернатора Московской области в порядке, предусмотренном законом Московской области. Компетенция, порядок образования и деятельности Уставного суда области устанавливаются законом Московской области в соответствии с федеральным законодательством.  Однако на данный момент этот закон еще не принят и находится в стадии рассмотрения Московской областной думой.

 Мировые судьи Московской области являются судьями общей юрисдикции и осуществляют правосудие в порядке, установленном федеральными законами. Порядок назначения на должности и деятельности мировых судей области устанавливается законом Московской области. Но на практике закона Московской области о мировых судьях нет. Они персонально назначаются на должность постановлением Московской областной думой. Деятельность же их определяется федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ и федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».

В соответствии со статьей 1 этого закона мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Вступившие в силу постановления мировых судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Мировой судья в соответствии со статьей 3 этого закона  рассматривает в первой инстанции:

1) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы;

2) дела о выдаче судебного приказа;

3) дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;

4) дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества;

5) иные дела, возникающие из семейно - правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка;

6) дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления;

7) дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе;

8) дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом;

9) дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу.

3. Мировой судья единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции настоящим Федеральным законом.

Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации. От сдачи квалификационного экзамена и представления рекомендации квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи федерального суда не менее пяти лет.  Мировой судья не вправе быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. (ст.5)

Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. (ст.6)

Мировой судья назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе снова выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность. При повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мирового судьи мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не менее чем на пять лет.(ст.7)

Полномочия мирового судьи прекращаются по истечении срока, на который он был назначен (избран), либо в случаях и порядке, которые установлены Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Полномочия мирового судьи могут быть приостановлены решением квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, которые установлены Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". (ст.8)

Важной проблемой правового регулирования федеративных отношений в настоящее время является качество законодательных актов, принимаемых субъектами РФ. Обладая широкими правами в области законодательства, республики, края, области, автономные округа зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствуют данные, опубликованные Минюстом РФ: за последние два года в это министерство поступило на экспертизу 44 тысячи нормативных актов, принятых на местах. Почти половина из них, как оказалось, не соответствует Конституции РФ и федеральным законам (Известия. 1997. 4 ноября). В связи с этим на настоящий момент достаточно остро стоит вопрос о       формировании единого правового пространства на территории Российской Федерации и соблюдении принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Как уже неоднократно отмечалось, данная проблема является сложной и       неординарной. Условно можно выделить три основных ее порождающих причины: первая – несовершенство федерального законодательства, вторая – недостаточно высокий уровень профессионализма нормотворцев и правоприменителей, третья – противоречивость законодательства субъектов нормам федерального законодательства.

 

В основном предлагается внести изменения в статьи Закона, касающиеся порядка формирования законодательных органов субъектов Федерации и их полномочий, условий осуществления депутатской деятельности и связанных с ней ограничений, выборов высших должностных лиц субъектов Федерации и их правового статуса.       Вместе с тем, как показывает анализ законопроектов, совершенствование Федерального закона почти не связано с проблемами практического его применения. Предлагаемые изменения не носят системного характера, необходимость их внесения недостаточно обоснована. Не учитывая того обстоятельства, что данный Закон призван установить только общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной       власти субъектов Федерации, субъекты права законодательной инициативы стремятся наполнить его содержанием, отвечающим конкретной ситуации, складывающейся в том или ином регионе, либо решить в нем вопросы, относящиеся к предмету регулирования иных законодательных актов. По своему объему поправки весьма незначительны и затрагивают, как правило, одну-две статьи Федерального закона.

 

В числе реализованных, прежде всего, следует назвать инициативы, направленные на усиление ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Федерации, а также предложения, уточняющие определение сроков полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного       органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.       В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится 12 законопроектов, содержащих поправки к тексту Федерального закона.

     

Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз обратить внимание на необоснованность большинства предлагаемых изменений. В то же время вопросы, требующие своего решения именно в этом Федеральном законе, остались пока вне поля зрения субъектов права законодательной инициативы. Речь идет об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, возможность осуществления которого первоначально была предусмотрена статьей 19 Федерального закона. Однако решением Конституционного Суда Российской Федерации эта норма была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, поскольку законодатель не определил четких правовых оснований отзыва и не установил процедурных гарантий его       реализации. Отсутствие указанных положений на практике может привести к произвольному применению института отзыва, особенно в тех случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам. Законопроект, восполняющий данный пробел, пока не внесен в Государственную Думу.

 

Экспертная записка "О направлениях совершенствования Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (по результатам анализа законопроектов, находившихся на рассмотрении Государственной Думы на 10 апреля 2002 года)      Записка подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2002 г.

 

С правовой точки зрения наибольшего внимания в этой связи заслуживает проблема соотношения юридической силы рассматриваемого Закона и конституций (уставов) субъектов Федерации. До настоящего времени существовала правовая ситуация, при которой разногласия между органами государственной власти, которые были предметом урегулирования проводимых Президентом РФ согласительных процедур, и юридические коллизии по вопросам организации государственной власти в субъектах Федерации, которые рассматривались судами, разрешались на основе сопоставления норм законодательных актов субъектов Федерации с нормами Конституции РФ. Развитие конституционно-правовых систем субъектов Федерации строилось под воздействием непосредственно норм Конституции РФ. С принятием же рассматриваемого Федерального закона критерием правомерности актов субъектов Федерации по идее должны стать не только конституционные нормы, но и положения этого федерального закона. В статье 30 Федерального закона предусматривается двухлетний переходный период, в течение которого законодательство субъектов Федерации должно быть приведено в соответствие с Федеральным законом.

Возникают, однако, сомнения в конституционной обоснованности посылки о безусловном юридическом верховенстве всех норм данного Федерального закона над всеми нормами конституций (уставов) субъектов Федерации. Вряд ли в полной мере оправданно распространять на конституционные акты субъектов Федерации абсолютно те же требования о соответствии Федеральному закону (формально даже не относящегося к категории конституционных), которые предъявляются в отношении обычных законов субъектов Федерации. Во всяком случае, этот вопрос требует серьезной теоретической проработки. Важно учесть и то обстоятельство, что по вопросу, самым непосредственным образом затрагивающему конституционные права субъектов Российской Федерации и фактически относящемуся к разряду конституционных, принят Федеральный закон, не одобренный Советом Федерации.

Олег Тарасов – кандидат юридических наук. Законодательное регулирование общих принципов  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия. www.ilpp.ru/kpvo/kpvo130

 

 Разграничение полномочий - процесс сложный, требующий времени. С принятием Конституции РФ 1993 г., которая включила в свое содержание положения Федеративного договора, заменила договорное разграничение полномочий конституционным, а в ст.76 предусмотрела, что в дальнейшем разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ будет осуществляться в законодательном порядке, сам Федеративный договор должен был утратить свою юридическую силу.   Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно применение договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей. Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров, заключенных между Россией и ее субъектами, содержат соответствующие указания. Следует исходить из принципа поэтапного сужения сферы совместных полномочий или совместной компетенции. Совместная компетенция неизбежно становится предметом постоянных коллизий. Это предполагает четкое разграничение компетенции РФ и ее субъектов. При этом речь не идет о централизации всего массива правового регулирования. Напротив, те функции, которые без ущерба для государственного единства эффективно могут выполнить органы государственной власти субъектов Федерации, должны быть за ними закреплены. Подобное расширение их полномочий предполагает установление жесткого контроля федеральных органов власти, и прежде всего федеральной юстиции, за исполнением федерального законодательства. Следует всецело согласиться с Г.А. Гаджиевым, утверждающим, что "как только правовая система России будет наполняться качественными законами, роль договоров о разграничении полномочий должна резко снизиться, если не сказать больше: сойти полностью на нет. Я рассматриваю эти договоры как какую-то вынужденную, крайне неприятную меру, которую надо просто пережить"*(10).
     Вполне оправданной должна быть признана такая радикальная мера, как переход к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. При этом надлежит ввести в понятийный аппарат следующие термины: "исключительные предметы ведения Российской Федерации", "исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации". Предлагаемая методика основывается на следующей типологии предметов ведения и полномочий:
     - предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;
     - предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации;
     - предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;
     - предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;
     - предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.
     Предлагаемая схема, более сложная по сравнению с ныне применяемой и конституционно закрепленной моделью, позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заключенных соглашений о распределении и перераспределении полномочий излишними. При реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной.      

И.Н. Барциц, заместитель директора научно-информационного центра РАГС,
     кандидат юрид. наук, действительный государственный
     советник РФ 3-го класса     "Законодательство", N 6, июнь 2001 г.