Гражданская правосубъектность
государства.
ПЛАН КУРСОВОЙ РАБОТЫ.
1.
Развитие взглядов на гражданскую правосубъектность государства.
1.1.Признание
государства в качестве субъекта гражданского права.
1.2.Гражданская
правосубъектность государства в дореволюционной России.
1.3.Гражданская
правосубъектность Советского государства.
1.4.
Гражданская правосубъектность российского государства на современном этапе.
2.
Содержание гражданской правосубъектности государства.
2.1.
Гражданская правоспособность государства.
2.3.
Гражданская дееспособность государства.
3.
Особенности участия государства в гражданских правоотношениях.
3.1.
Государство в отдельных видах гражданских правоотношений.
3.2.
Гражданско-правовая ответственность государства.
Список
использованной литературы
Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об участии его в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях гражданско-правового статуса государства всегда возникал параллельно со спорами о публичном и частном праве. Смена представлений о взаимоотношениях личности и государства в условиях рынка и демократии вызвала настоятельную потребность в новой системе мировоззрения на государство, адекватной происходящим процессам. На первый план выходит роль государства не как самодовлеющей силы, а как инструмента обслуживания гражданского общества, реализации интересов рядовых граждан. В трудах российских ученых все чаще высказываются мнения о том, что государство не более чем агент, выступающий от имени общества и действующий в интересах общества (Е.А.Корсаков), институт социальных благ, оказываемых гражданину — потребителю этих благ (З.С.Попова), и даже общество взаимного страхования, которое страхует гражданина-участника общественного договора от негативных общественных рисков путем предоставления социальных гарантий и льгот (Д.И. Круглов). (9, с.28) Отражением этих идей является определение статуса государства как участника гражданского оборота, выступающего на равных с гражданами и юридическими лицами.
Проблемы, связанные с гражданско-правовым статусом государства и его особенностями как частноправового субъекта широко обсуждаются в современной науке гражданского права. И это не случайно, так как в этом вопросе остается очень много неясного в теоретическом плане, а положения законодательства, регулирующие данный вопрос нуждаются в развитии и комментариях. Кроме того, предшествующие исследования этой темы отечественными учеными относились к Советскому государству, поэтому необходимо, опираясь на их теоретический опыт, отразить в то же время глубокие изменения, произошедшие за последние десятилетия в гражданско-правовом статусе государства.
Признание государства субъектом гражданского права зафиксировано в ст.2 ГК РФ, где указывается, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях наряду с гражданами и юридическими лицами могут участвовать также Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Следовательно, государство должно обладать качествами, которые позволят ему быть участником гражданского правоотношения, и совокупность которых обозначается понятием «гражданская правосубъектность». Тем не менее, поскольку государство не относится ни к физическим, ни к юридическим лицам, гражданская правосубъектность государства не может быть тождественна правосубъектности лица и должна отражать его особенности как особого субъекта гражданского права.
Правосубъектность является базовой правовой категорией, необходимой для определения и характеристики субъектов права. Ее назначение заключается в том, что она закрепляет круг лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных прав и обязанностей, определяет общее правовое положение субъектов, закрепляемое нормами гражданского права.
Правосубъектность определяется как социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений, выступать в них от своего имени. Поскольку правоотношения в целом и гражданские в частности носят волевой характер, их участниками могут стать лишь те, за кем закон признает способность самостоятельно или с помощью других лиц формировать и изъявлять свою особую волю. О каком бы виде участия государства в гражданских правоотношениях ни шла речь, соответствующие субъекты непременно обладают этими общими свойствами: возможностью приобретать от своего имени права, а также нести обязанности, имущественной обособленностью, способностью к образованию и изъявлению своей воли. (2, с.134).
Существуют разные точки зрения на содержание понятия правосубъектности. Одни авторы считают, что правосубъектность является правом общего типа, из которого вытекает возможность субъекта иметь конкретные субъективные гражданские права и обязанности. С этой точки зрения предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъекта. Правоспособность — способность субъекта иметь гражданские права и обязанности. Дееспособность — способность субъекта своими действиями приобретать для себя права и создавать для себя обязанности (7, с.126)
Другие включают в объем правосубъектности, кроме право- и дееспособности, также и конкретные субъективные права и обязанности как часть системы прав, принадлежащих любому субъекту. (5, с.103). В данной работе мне представляется целесообразным рассмотреть как общее понятие о правосубъектности государства, так и отдельные особенности его участия в конкретных гражданских правоотношениях. Ведь именно в них проявляется отличие государства как субъекта гражданского права от граждан и юридических лиц, обусловленное характером его правосубъектности в целом.
Очевидно, что публично-правовая сущность государства не может не оказывать влияния на частноправовые отношения, субъектом которых оно выступает. Особое положение государства как субъекта гражданского права проявляется, как указывает Е.А.Суханов, уже в природе его существования и образования. Государство создается на основе публично-правового акта, имеет определенные властные полномочия, преследует в своей деятельности публичные (общественные) цели, и его правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Кроме того, государство как суверен, устанавливая общеобязательные правила поведения для всех участников гражданского оборота, само определяет свою правосубъектность, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.
Однако если государство станет использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или извязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, и необходимая ему частноправовая форма будет разрушена. Таким образом, возникает необходимость самоограничения суверена в своих гражданских правах и обязанностях, в целях соблюдения интересов участников гражданского оборота – частных, а не публичных лиц.
Целью данной работы является характеристика гражданской правосубъектности государства как особого субъекта гражданско-правовых отношений, который участвует в них на равных с другими субъектами, но особенности этого участия неизбежно определяются его изначальным публично-правовым статусом.
Задачи работы – проследить путь развития идеи гражданской правосубъектности государства в законодательстве и доктрине, начиная с появления государства и до современного этапа; охарактеризовать элементы гражданской правосубъектности государства, его гражданскую правоспособность и дееспособность, наконец, показать отдельные особенности выступления государства в гражданско-правовых отношениях.
Представления об участии государства в гражданском обороте были подвержены изменениям в зависимости от исторического, политического, экономического развития общества и на протяжении истории постепенно усложнялись. С момента своего появления в качестве особой политической формы организации власти на определенной территории государство в рамках своей деятельности участвовало как минимум в правоотношениях по распоряжению своим имуществом. И все же единственным субъектом гражданских прав и обязанностей в тот период признавался гражданин, правосубъектность которого всегда вытекает из его свойств: биологических (правоспособность) и психических (дееспособность). С этих позиций государство как участник гражданского оборота отождествлялось с лицом, его возглавлявшим, а имущество государства — с имуществом суверена.
Несколько по-иному определялось государственное имущество в государствах с республиканской формой правления. Так, в ранний период существования римского государства государственным имуществом признавались вещи римского народа, принадлежавшие всем вообще и никому в частности. Все сделки с имуществом государственной казны (aerarium), заключенные органом власти с частными лицами, наделяли правами и обязанностями не его лично, а весь римский народ как единство, наделенное способностью к самостоятельной юридической деятельности. (11, с.13) Таким образом, государство как властитель и законодатель не отделялось от государства как субъекта частных прав. Однако при преобразовании республики в монархию казна цезаря (fiscus), возникшая как частное имущество принцепса, постепенно превращается в государственное и поглощает все источники государственных доходов, в том числе ранее пополнявшие aerarium, но в обороте по-прежнему подчиняется нормам гражданского права.
Со временем
особенность правового положения императора как первого гражданина римского
народа была утрачена, и в другие системы права положение суверена было
рецепировано без нее. Государства феодальной Европы и Азии были собственниками
земельных богатств, другого многочисленного имущества, являлись стороной в
сделках, участвовали в наследственных правоотношениях в качестве наследника и
т.п. Но в гражданском обороте они
выступали не в качестве обычного частного лица, равного всем остальным, а в
качестве суверена, лица публичного, по особым нормам, устанавливаемых каждый
раз таким образом, чтобы обеспечить себе наибольшие преимущества, причем
используя при этом особые методы. (9, с.11).
В целях наиболее эффективной реализации публичных функций монархом был разработан институт защиты от имущественных претензий частных лиц — иммунитет высшего лица государства. Понятие иммунитета сложилось в эпоху феодализма и основывалось на том, что суверен, сам устанавливающий законы, не может совершить чего-либо неправомерного. (9, с.18). Поскольку государство еще не отделилось от личности монарха, иммунитет государства совпадал с иммунитетом суверена и происходил из него таким же образом, как это было с собственностью государства и суверена.
Представление о том, что государство — это субъект частного права, действующий в гражданском обороте на равных условиях с физическими и юридическими лицами, появилось в тот период, когда была осознана необходимость подчинить суверена в имущественных отношениях общегражданским нормам права и суду. А это, в свою очередь, стало возможным с появлением капиталистических отношений, когда зарождающийся слой собственников — буржуазия — не мог и не желал больше мириться с тем, что феодальные властители, особенно монарх, стояли над законом, в том числе гражданским. Сохранение привилегированного, произвольно устанавливаемого режима участия государства в частноправовых отношениях стало тормозом на пути экономического развития общества. Таким образом, начали получать признание идеи торжества идеи правового государства, приоритета прав человека, провозглашение права частной собственности как основного социально-экономического права и необходимости его защиты. (9, с.15). На фоне этих процессов начинается обособление имущества, предназначенного для удовлетворения общих нужд, в особую группу. В общественном сознании утверждается идея о том, что «власть государственная не есть власть, принадлежащая лично определенному физическому лицу (например, монарху) или совокупности лиц в государстве, но самому общественному союзу — государству, как юридически организованному единству народа в его прошедшем, настоящем и будущем, как моральной личности или юридическому лицу с юридически организованной волей и властью» (9, с.17).
Роль российского государства была традиционно велика во всех сферах общественной жизни, в том числе и в гражданском обороте. В начале ХХ века И.М.Фридман в своем труде «Доходы и расходы русского государства» приводил такие данные: «Русское правительство владеет и управляет 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов. Почти 1/3 всей земли и 2/3 лесов находится в его непосредственном заведовании. Оно владеет наиболее ценными рудниками и обрабатывает на своих заводах продукты, добытые из этих рудников. Оно продает все спиртные напитки, потребляемые населением, и скупает весь спирт, необходимый для народного потребления. Русское государство — самый крупный землевладелец, самый крупный капиталист, самый крупный строитель железных дорог и самый крупный предприниматель во всем мире» (цит.по: 9, с.16-17).
В дореволюционной России участие государства в гражданском обороте, прежде всего в имущественных правоотношениях, регулировалось Сводом законов Российской Империи: Сводом законов гражданских, сводами учреждений, а также уставами о казенном управлении. При этом законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью. В законодательстве Российской Империи указывалось, что право государственной собственности состоит «в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными». (12).
В тексте Свода законов термин «государство» отсутствовал в перечне субъектов гражданского права, однако «казна» признавалась юридическим лицом, то есть полноправным участником гражданского оборота (ст.698 ч.1 т.Х). Ст. 696 Свода законов гражданских указывает, что верховное обладание государственными имуществами принадлежит единственно самодержавной власти Императорского Величества. Однако, исходя из рассмотрения вопроса в юридической литературе, данное требование вовсе не означало, что царь являлся собственником государственных имуществ. Субъектом права государственной собственности признавалась казна, а император был ее ближайшим и верховным представителем. (12)
Закон гласил, что все имущества, никому не принадлежащие в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания, как публичные, так и казенные и другие тому подобные; земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание. Общественные имущества (принадлежащее дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам) к государственным имуществам не относились. Что касается договорных правоотношений, в п.1 «Положения о казенных подрядах и поставках» законодатель определил, что «казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на основании общих правил, кроме 1) случаев, которые изымаются из сего особым высочайшим повелением, 2) наймов, покупок и продаж, производимых хозяйственным распоряжением, 3) казенных подрядов, по которым установлены особые правила».(6, с.79).
Несмотря на такую значительную роль государства как собственника и предпринимателя, в юридической литературе дореволюционной России комплексных исследований гражданской правосубъектности не велось. В основном русские юристы занимались вопросами участия государства в имущественных правоотношениях. В работах крупнейших российских правоведов выделялись три позиции по поводу формы реализации гражданской правосубъектности государства: 1) казна - это публично - правовое юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность через свои органы (ведомства и правительственные учреждения), а также поверенных и представителей; 2) "государство" и "казна" есть тождества, при том, что казна - субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица; 3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим правовую природу юридического лица.(11, с.14)
Так, Г.Ф.Шершеневич выделял казну, представляющую государство с хозяйственной стороны, среди публичных юридических лиц, которые устанавливаются помимо воли частных лиц. Д.И.Мейер в работе «Русское гражданское право» отмечал: «Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна — государство — как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной». (цит.по: 9, с.17-18)
Часть юристов вместе с Шершеневичем и Мейером полагала, что необходимо трактовать имущественные права государства так же, как и права частных лиц, поскольку оно совершает те же сделки и в тех же формах. Другая же часть, как Н.Лазаревский, считала, что «представление о государстве как о юридическом лице частного права вовсе не есть такое понятие, которое с покон века присуще всякому праву вообще. Многие законодательства без этого понятия уживаются довольно продолжительное время, и все имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публично-правовые».(цит.по: 6, с.83). Тем не менее большинство из них признавало, что такая конструкция может использоваться, чтобы обеспечить надлежащую защиту прав и интересов частных лиц, выступающих контрагентами государства. Вместе с тем предлагалось рассматривать государство как привилегированный субъект, которому следовало предоставить преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому, как писал Д.И.Мейер, «что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы». (цит.по: 9, с.19-20).
Советскому государству в области гражданского права было отведено совершенно особое, исключительное место. В Преамбуле и п.1 Конституции СССР было закреплено: «Советское государство на современном этапе превратилось в общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян, трудящихся, интеллигенции всех наций и народностей страны». Так, с одной стороны, государство отождествлялось с обществом, и интересы государственные — с общественными; с другой стороны, был закреплен классовый характер правосубъектности Советского государства. При этом гражданская правосубъектность не являлась исключением: она устанавливалась и использовалась в интересах рабочего класса и крестьянства, а в условиях развитого социалистического общества — в интересах всего народа. По определению Р.О. Халфиной, в зрелом социалистическом обществе социалистическое государство является той формой, в которой народ выступает в качестве субъекта права, в том числе и гражданского. (5, с.68).
Советское государство, как отмечал С.Н.Братусь, весьма редко выступало как субъект гражданского права, так как субъектами прав и обязанностей в имущественных отношений являлись госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия.(3, с.241) В гражданских правоотношениях, как правило, стали участвовать государственные предприятия и учреждения как самостоятельные субъекты гражданского права, что, с точки зрения А.В.Венедиктова, «исключало возможность возложения ответственности за весь риск их хозяйственных операций на Советское государство в целом».
Важнейшей стороной участия советского государства в гражданских правоотношениях, как указывает Р.О.Халфина, было положение государства как единого и единственного собственника всего принадлежащего ему фонда, включающего в себя основную массу орудий и средств производства. Основная часть государственной социалистической собственности находилась в оперативном управлении предприятий и организаций, а определенная часть была закреплена за отдельными организациями и учреждениями, находящимися на государственном бюджете.(14, с.168)
Кроме того, в силу принципа единства казны все доходы государства по налогам и иным обязательным платежам концентрировались в едином бюджетном фонде до того, как они направлялись в соответствии с расходной частью бюджета и независимо от источника доходов на соответствующие цели по сметным ассигнованиям. Имущество, непосредственным распорядителем которого является государство как казна, т.е.имущество, еще не обособленное в управление отдельных госорганов, выступало в качестве фонда денежных средств, находившегося на централизованном текущем счете Министерства финансов. Только к казне могли быть обращены требования кредиторов, когда в исключительных случаях государство принимало на себя ответственность за долги хозрасчетных предприятий.(3, с.240)
В исключительной собственности государства находились некоторые важнейшие объекты — земля, ее недра, леса и воды. В связи с этим государство как целое непосредственно участвовало в правоотношениях, возникающих в связи с изменением назначениях того или иного вида земель, строительством гидротехнических сооружений, осуществлением мероприятий по мелиорации, государственным контролем за использованием земель. В связи с распоряжением другими объектами исключительной собственности государства в правоотношениях могли участвовать не только отдельные органы государственной власти и государственного управления, но и непосредственно государство. (14, с.168-169).
Создание законодателем для государства привилегированных условий участия в гражданском обороте прослеживается, например, в ст.153 ГК РСФСР 1964 г., устанавливающей принцип неограниченной виндикации государственного имущества: «государственное имущество... неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями от всякого приобретателя». П.2 ч.1 ст.90 устанавливал, что «на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения... исковая давность не распространяется». Более того, имущество, обнаруженное у незаконного владельца, когда требование собственника не могло быть удовлетворено в связи с истечением срока исковой давности, переходило в доход государства. Р.О.Халфина подчеркивала, что эта норма соответствовала духу советского гражданского права: «Советское право исходит из того, что истечение времени и непредъявление собственником требования не может превратить владельца в законного. Изъятие у незаконного владельца имущества в доход государства имеет целью не допустить неосновательного обогащения. Таким образом, участие государства в имущественных правоотношениях рассматриваемого вида имеет большое воспитательное значение». (14, с.170). Ст.98 содержала особый порядок обращения взыскания на государственное имущество, согласно которому «имущество, относящееся к основным средствам государственных предприятий, не может быть предметом залога, и на него не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. На прочее имущество взыскание может быть обращено за изъятиями, установленными ГПК РСФСР, а в отношении денежных средств законодательством Союза ССР». (6, с.87).
Таким образом, государство как участник гражданских правоотношений пользовалось исключительными условиями — не утрачивало своей суверенной сущности, обладало иммунитетом как внешним, так и внутренним, являясь при этом единым и единственным собственником средств производства. В таких условиях не признавалось и не могло признаваться равноправие государства с другими субъектами гражданских правоотношений. Идея о том, что государство может выступать как субъект частного права, наравне с прочими, признавалась советскими юристами присущей буржуазным странам, но не Советскому государству. Так, рассматривая понятие о гражданской правосубъектности государства в зарубежных странах, С.Н.Братусь писал: «Государственная собственность в буржуазных странах — разновидность частной собственности. Поэтому само государство, вынужденное для осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика, заимодавца и т.д., приравнивает себя к частным лицам... Собственность фиска — это та же буржуазная, эксплоататорская собственность». (3, с.242-243).
Ученые определяли Советское государство как особый субъект гражданского права, особое юридическое лицо, нераздельно объединяющее в себе качества политической власти и гражданской правосубъектности. На раннем этапе (двадцатые-тридцатые годы) вопрос о гражданской правосубъектности государства или не выходил за рамки отдельных замечаний о выступлении государства в гражданских правоотношениях (государственной собственности, о переходе государству бесхозяйного и выморочного имущества, о выступлении государства по внешнеторговым сделкам), или вообще ставился под сомнение. К примеру, П.И.Стучка, отстаивавший незыблемость права государственной социалистической собственности, категорически утверждал, что Советское государство не является и «не будет превращено в субъекта гражданского права». С полным упразднением частной собственности в нашей стране гражданское право как право частное, по его мнению, должно было отмереть. (5, с.69).
В трудах советских юристов освещались, прежде всего, вопросы, связанные с характеристикой государства как собственника. В классической форме советская доктрина права государственной собственности нашла выражение в трудах А.В. Венедиктова: государственная социалистическая собственность составляет всенародное достояние, поэтому, в чьем бы обладании оно не находилось, оно может принадлежать на праве собственности только государству. (6, с.90). При этом права государственных органов на закрепленное за ними имущество, хотя они включали в себя право владения, пользования и распоряжения, не считались правами собственности.
Дискуссионным был также вопрос о том, следует ли включать в понятие гражданской правосубъектности государства (или государственных юридических лиц) компетенцию. Позиция каждого автора по этому вопросу обуславливалась тем, как он определял само понятие компетенции. Для А.А.Пушкина компетенция — совокупность принадлежащих госоргану властных прав в области планирования, финансирования, капитального строительства, то есть административно-хозяйственная правосубъектность, существующая независимо от правосубъектности гражданской. М.В.Брагинский также не относит компетенцию к характеристикам правосубъектности, поскольку она относится к властным отношениям государства, а отношения государства с другими субъектами «являются предметом гражданского права лишь постольку, поскольку обе их стороны выступают как равные субъекты».(2, с.135) С другой стороны, приверженцы единого гражданско-правового регулирования имущественных отношений, следуя за А.В.Венедиктовым, приходили к выводу, что компетенция — собирательное понятие для гражданской, административной и всех других видов правосубъектности, принадлежащей госорганам. Однако Ю.Г.Басин решительно выступал против сведения компетенции к правосубъектности, поскольку властные функции государства реализуются во всех сферах деятельности, а властная правосубъектность — только в сфере административного права, но никак не гражданского. (8, с.154-155). В.К.Мамутов, первоначально рассматривая правоспособность как одну из составных частей компетенции, впоследствии пришел к выводу, что правоспособность означает лишь возможность правообладания, а компетенция воплощается в конкретных правах и обязанностях, тем отличающихся от обычных обязанностей и субъективных прав, что они приобретаются непосредственно в силу закона, а их объем не может быть изменен по воле правосубъектных лиц. Другие авторы (С.М.Корнеев), наоборот, считают, что гражданская правосубъектность государства определяется именно компетенцией, а не гражданской правоспособностью и дееспособностью, так как государство имеет права не в силу того, что наделено правоспособностью, а в силу того, что оно является властью, сувереном. (5, с.88-89). По мнению же П.П.Виткявичюса, о проявлении компетенции государства в области его гражданской правосубъектности можно говорить лишь в тех случаях, когда в приобретении гражданских прав и обязанностей, а также в осуществлении и выполнении их участвует именно высший орган государственной власти или государственного управления, компетенцию которого в основном можно считать проявлением компетенции самого государства. (5, с.89).
Одной из основных проблем, изучаемых советскими юристами, было соотношение правосубъектности государства и органов, через которые осуществляется его деятельность. Долгое время обсуждался вопрос, считать ли государственными органами только те организации, что наделены властными функциями, либо понятие государственного органа относится ко всем созданным государством организациям независимо от того, выполняют ли они функции управления или осуществляют непосредственную хозяйственную, культурную, социальную деятельность. Если А.В.Венедиктов и С.Н.Братусь еще относили понятие госоргана как к органам управления, так и к предприятиям и организациям (однако четко разграничивая их административную правосубъектность и гражданскую правоспособность, что послужило основой дальнейшего развития теории), то В.В.Копейчиков последовательно разграничивал органы государства и государственные организации, исходя из того, что важнейшей задачей государственных органов является «не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею». (цит.по: 14, с.174). В дальнейшем в юридической науке проводилось строгое различие государственных органов, непосредственно осуществляющих функции власти, наделенных государственно-властными полномочиями, от других видов государственных предприятий и организаций. Предпринимались и попытки включить предприятия, главным образом промышленные, в общее понятие государственных органов (В.В.Лаптев, В.К.Мамутов), но они не встретили широкой поддержки в литературе. (14, с.173).
Исходя из этого, возникали разные точки зрения на роль государственных органов в реализации гражданской правосубъектности государства как такового. По Гражданскому кодексу 1922 года, государственные предприятия и их объединения,
переведенные на хозяйственный расчет, признавались юридическими лицами, а для государственных учреждений подобной нормы сформулировано не было. Это дало повод М.С.Липецкеру в учебнике 1938 г. утверждать, что все учреждения, прямо не признанные юридическими лицами, таковыми и не являются, а в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, возникающих из деятельности учреждений, выступает непосредственно государство. Позиция М.С.Липецкера была в 1939 г. несколько смягчена Д.М.Генкиным, предложившим отличать государственные бюджетные учреждения от органов государственного управления с тем, чтобы первые считались юридическими лицами, а за последними это качество не признавалось. (8, с.136-137). Когда же впоследствии все учреждения, руководители которых имеют права распорядителей кредитов, были признаны юридическими лицами, появилось противоположное мнение. Так, согласно М.И.Брагинскому, «в силу того, что самостоятельными субъектами гражданского права являются государственные организации — юридические лица, государство в его единстве, за которым стоит все имущество, составляющее единый общегосударственный фонд, выступать в гражданских правоотношениях не может». (2, с.30).
Существовали противоположные точки зрения по поводу возможности вступления государства в правоотношения с государственными предприятиями и организациями. Одни авторы (Б.Р.Левин) допускали такую возможность, приводя в пример отношения платы за пользование основными фондами, которое сравнивали с арендой, или за пользование оборотными средствами, сравнимое с долгосрочной ссудой. П.П.Виткявичюс также допускал подобные отношения, но, опровергая приведенный выше пример тем, что предприятие в таких отношениях не является равноправной стороной, приводил в качестве иллюстрации правоотношения государства, выступающего в лице сберегательных касс, с магазином по поводу выдачи граждан вещевых выигрышей и оплаты стоимости вещей, выданных по лотерейным билетам, на которые выпали выигрыши (5, с.139-140).
Итак, участие государства в гражданских правоотношениях рассматривалось прежде всего как деятельность государственных органов, предприятий и учреждений, на которых ложилась вся гражданско-правовая ответственность, и это сильно повлияло на оценку гражданской правосубъектности государства в трудах советских ученых.
С прекращением существования СССР и принятием Гражданского кодекса РФ возникли объективные предпосылки пересмотра устоявшегося учения о государстве как участнике гражданских правоотношений, не обладающем статусом юридического лица с неприкрытой публично-правовой сущностью. В настоящее время бесспорной является позиция: государство является участником гражданского оборота, и менее бесспорным — доктринальное суждение: государство, вступая в гражданско-правовые отношения, должно отказываться от своей суверенной сущности, иначе нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права — равенство сторон. (9, с.29)
Несмотря на то, что роль государства в экономике стала значительно скромнее по сравнению с советским периодом, в настоящее время ему еще принадлежит немалое количество унитарных и казенных предприятий, участвует в хозяйственных обществах, компаниях, товариществах, обладает большей частью земельных участков, практически всеми природными ресурсами, многими крупными имущественными комплексами. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как главного законодателя, но и непосредственного участника имущественных отношений.
Ст.124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Подобным образом закрепляется положение, что государство, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во "внутренних" (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета, т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия. (7, с.374-375) Тем самым деятельность государства в гражданском обороте вводится в нормальные рамки, и оно становится равноправным участником правоотношений. За пределами правил, установленных Гражданским кодексом, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям.
Еще одна отличительная черта российского законодательства по сравнению с советским — множественность публичных субъектов гражданского права, связанная с прекращением существования СССР и возникновением Российской Федерации как федеративного государства. Ранее государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность представляла собой единый фонд. Но уже в Законе РСФСР от 24.12.1990 «О собственности в РСФСР» государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, которые независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для реализации их гражданской правосубъектности постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на приобретаемое таким способом имущество. И, наконец, согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10.04.1992 «О Федеративном договоре» территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации; с этого момента можно говорить об их гражданской правосубъектности, предполагающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей. (11, с.49-50)
Сейчас, согласно ст.124 Гражданского кодекса РФ, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Вместе с муниципальными образованиями, упомянутыми в той же статье, их обычно выделяют в категорию публично-правовых образований. Таким образом, рассматривать государство как единый и неделимый субъект ни в публичном, ни в гражданском праве более нельзя. Государство олицетворяют в правоотношениях субъекты двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
Среди ученых продолжается дискуссия о форме участия государства в гражданских правоотношениях: можно ли государство как равноправный субъект гражданско-правовых отношений отнести к юридическим лицам, или необходимо выделять его как особого субъекта? Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Однако к их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц (ст.51 ГК), о наименовании и месте нахождения юридического лица (ст.54 ГК), о представительствах и филиалах (ст.55 ГК). Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.(7, с.376)
По мнению Д.В.Пяткова, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации выступают как публично-властные образования, а субъектами права являются одноименные хозяйственные публичные организации, которые и вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений. Эта модель является несколько измененной концепцией, известной многим зарубежным странам и дореволюционной России, а именно: деление юридических лиц на частные и публичные, которое позволяет государству выступать в гражданском обороте в качестве юридического лица публичного права. Согласно же мнению С.Э.Жилинского, государство должно выступать и отвечать во внутреннем экономическом обороте как самостоятельный субъект, и для реализации этой идеи следовало бы установить правосубъектность казны как экономического аналога государства, определив казну как особый имущественный фонд, распоряжение которым ограничено даже для законодательного органа и имеет особый режим. (9, с.30-31).
Действительно, в гражданском обороте между такими субъектами права, как государство и юридическое лицо, есть сходство. Прежде всего они являются субъектами вторичными по отношению к физическому лицу, в этом смысле искусственными; и то, и другое — фикция, необходимая для определенных целей. Их участие в гражданском обороте проистекает не из их природных свойств, а из норм права, закрепленных в законодательстве или рассеянных в социальном быту. В этом смысле неубедительны аргументы противников признания государства юридическим лицом о том, что само юридическое лицо возникает по воле государства, а для участия государства в имущественных отношениях не требуется специальной процедуры. Большинство правил, установленных гражданским законодательством, относимы к любым коллективным образованиям в силу прямого указания в законе (п.2 ст.124 ГК).
Участие государства в гражданских правоотношениях в форме юридического лица-казны, как отмечает Н.А.Кирилова, на первый взгляд кажется более предпочтительным. Прежде всего, это упростило бы участие данного субъекта в гражданском обороте, автоматически уравняло бы государство с другими юридическими лицами и, как полагают многие, позволило бы в большей степени обеспечить интересы традиционных участников гражданского права, а, кроме того, устранить нынешние проблемы определения надлежащего ответчика при определении иска государству.
Но публичные образования обладают такими сущностными чертами, которые не вписываются в форму юридического лица. Вступая в гражданско-правовые отношения, государство автоматически не перестает быть субъектом власти. Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно: принимает законы, которым должны следовать все остальные субъекты гражданского права, может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны, сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства правовые отношения, пользуется иммунитетом.
Кроме того, если в рамках договорных правоотношений оно участвует в качестве обычного коллективного субъекта гражданского права, и в этом случае необходимо всеми правовыми средствами добиваться уравнивания государства с другими субъектами, то особенность обязательств, возникающих вследствие причинения вреда, как раз состоит в том, что в них государство характеризуется как причинитель вреда своей властной деятельностью, то есть выступает в качестве суверена. Получается, что формальное уравнивание государства с другими субъектами гражданского права противоречит интересам частных лиц. (9, с.32-33).
Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако правоспособность государства ближе к правоспособности юридического лица, чем гражданина. Как известно, юридическое лицо может иметь универсальную (общую) правоспособность, дающую ему возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, или специальную (ограниченную), предполагающую его участие лишь в определенном, ограниченном круге этих правоотношений. (7, с.237). В связи с этим возникает вопрос: как охарактеризовать правоспособность государства?
Одни авторы, как М.И.Брагинский и В.В.Витрянский, считают, что публично-правовые образования обладают общей правоспособностью, то есть вправе в принципе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом. Сторонники общей правоспособности государства, продолжая взгляды, характерные для советского права, исходят из того, что государство, создавая себе правовой режим как суверен, может наделить себя любыми правами. Точно так же оно вправе само их себе и ограничить, но правоспособность от этого общей быть не перестанет. (9, с.37)
Другие авторы, как Е.А.Суханов, определяют гражданскую правоспособность государства как специальную, в силу чего публично-правовые образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их деятельности и публичным интересам. Это определяется тем, что публично-правовые образования созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Они могут иметь лишь те гражданские права и обязаннтсти, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам. (7, с.376-377)
Если считать, что общей правоспособностью изначально может обладать только физическое лицо, то правоспособность государства, как любого искусственного образования, однозначно следует определить как специальную. Но законодатель из практических соображений может наделить общей правоспособностью отдельные категории публично-правовых образований, таким же образом, как он устанавливает общую правоспособность для коммерческих организаций, но изначально государство может иметь лишь те права и нести те обязанности, которые специально предусмотрены законом. А.А.Иванов утверждает, что, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства выглядит более привлекательно, но далее ставит риторический вопрос: разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширить? Представляется, что «мешать» в данном случае должно гражданское общество, удерживающее государство в определенных рамках и указывающее на цели, достижению которых оно должно служить. (9, с.38-39)
Предпринимались попытки, отделив правоспособность государства от правоспособности физических и юридических лиц, дать ей отдельное определение. Так, А.А.Иванов определяет правоспособность государства как «целевую», поскольку гражданское общество, указывая на цели, достижению которых должно служить государство, удерживает его тем самым в определенных рамках, ограничивая возможность расширения его правоспособности. (9, с.37) Е.Н.Васильева, в целом признавая, что государство обладает специальной правоспособностью, определяет ее вместе с тем как «специальную функциональную», имея в виду, что характер прав и обязанностей государства определяют функции государства. (4, с.50-51). Однако эти определения, по моему мнению, не выходят за рамки понятия о специальной правоспособности, поскольку специальная правоспособность всегда определяется целями деятельности и функциями субъекта.
Особый характер гражданской правоспособности государства определяется тем, что оно выступает как субъект политической власти и реализует путем участия в гражданских правоотношениях свои политические и социальные функции. Общее представление об этом выражает французский юрист Л.Мишу: никакое государство не может выполнить своей политической миссии. если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры. (цит.по: 5, с.56-57). Поэтому государство, а также его органы, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не могут иметь в них частного интереса. Их вступление в такие отношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства.
П.П.Виткявичюс выделяет с точки зрения характера и степени связи гражданской правосубъектности государства с его политической деятельностью:
1) Деятельность государства, которая в основном имеет гражданско-правовую природу, и только своей направленностью, конечным результатом служит выполнению соответствующей политической функции. Это участие государства в сделках, наследование им имущества, участие в экономических отношениях предпринимательского характера, благодаря которому покрывается часть расходов государства.
2) Деятельность, которая является выполнением соответствующей политической функции с применением некоторых мер гражданско-правового характера. Отношения, складывающиеся в результате такой деятельности, могут не быть предметом гражданского права, но они порождают гражданско-правовые последствия для государства и для других субъектов, выступающих в них. Эта деятельность связана с поступлением в собственность государства конфискованного или изъятого по недействительным сделкам имущества. (5, с.72-73).
Следует отметить, что содержание прав государства в гражданских правоотношениях, порядок и пределы их осуществления устанавливаются не только нормами гражданского, но и государственного, административного, земельного, финансового и других отраслей права. Невозможно представить себе право собственности государства на землю без норм земельного права, право на бюджетные средства — без норм финансового права и т.д.
Таким образом, гражданскую правоспособность государства представляется разумным определить как специальную, учитывая сущность государства как искусственного образования, подобного юридическому лицу, но наделенному при этом политической властью и использующему свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих политических и социальных функций.
Дееспособность как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их признается за гражданами — естественными субъектами права. Государство изначально обладает дееспособностью, поскольку оно способно к правомерным волевым действиям, которые являются основаниями возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей. Однако эти действия отличаются по своей форме — они имеют форму административного или правового акта, как ненормативного, так и нормативного, и осуществляются прежде всего посредством органов государства, действующих как его часть. (14, с.58).
По П.П.Виткявичюсу, гражданская дееспособность государства представляет собой установленную нормами права возможность совершать через свои органы действия по приобретению непосредственно для себя гражданских прав и возложению на себя гражданских обязанностей. Дееспособность государства в основном установлена в виде полномочий, составляющих компетенцию различных его органов, которыми им предоставляется возможность при определенных условиях совершать соответствующие действия от имени государства как субъекта гражданского права. (5, с.100)
Органами государства, как определяет их Р.О.Халфина, являются представительные органы и органы управления: организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. (14, с.171). Государственные органы представляют собой звенья иерархической системы, что определяет и характер правоотношений, участниками которых они являются, и их положение в данных отношениях. (14, с.176).
Разумеется, юридическая природа органов, представляющих публичное образование в имущественных отношениях, иная, чем у органов, представляющих юридическое лицо. Прежде всего, государственный орган является частью государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющий его задачи и функции, то есть природа данного субъекта административно-правовая. Но в гражданском праве он может выступать в качестве юридического лица либо без такого статуса, и в силу нормативных предписаний олицетворять государство, реализовывать гражданскую правосубъектность последнего. Иными словами, статус государственного органа, вступающего от имени государства в гражданские правоотношения, обладает двойственностью: он складывается из административного и гражданско-правового элементов. Так, полномочия соответствующих организаций на выступление от имени государства определяются не доверенностью, а уставом, положением и другими нормативными актами. (2, с.143).
Если органы юридического лица во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, а государственные органы могут и сами обладать статусом юридического лица. Однако они могут и не наделяться самостоятельной гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно - правовой статус, поскольку выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско - правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство). (13)
Вопрос о том, всегда ли государственные органы выступают от имени государства, долгое время оставался дискуссионным. Одни авторы (Р.О.Халфина) считали, что часть их выступает от своего имени, и лишь часть (суд, прокуратура, органы Министерства финансов) — от имени государства; другие (Б.М.Лазарев) полагали, что государственные органы выступают от своего имени, действуя по поручению государства; а третьи (А.А.Пушкин, В.А.Власов, Ю.М.Козлов) — что, напротив, государственные органы в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, вместе с тем оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений. (5, с.77) П.П.Виткявичюс предлагал определять связь между государством и его органами как между частью и целым: государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства. Они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и во многих случаях порождают правовые последствия непосредственно для государства. (5, с.79-80). М.И.Брагинский утверждал, что «кто бы ни осуществлял действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, именно они и должны быть признаны носителем соответствующих прав и обязанностей» (2, с.170).
Считаю нужным присоединиться к тому мнению, что порядок участия государственного органа в гражданском обороте зависит скорее не от вида этого органа, а от того, какую конкретную деятельность он осуществляет, и может определяться по трем моделям.
Государственный орган может реализовывать полномочия, которые могут осуществляться им исключительно от имени государства. В этом случае он действует в качестве самого государства, так же, как органы юридического лица; отношений представительства здесь не возникает, и участие государства в гражданском обороте является непосредственным. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Данное положение относится к: 1) обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда властными актами государственных органов, их должностных лиц; 2) случаям, когда участие в гражданском обороте от имени государства вытекает из их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.1 ст.125 ГК). Такая модель, когда ответственность за действия государственных органов несет государство, оказывается наиболее приемлемой с точки зрения защиты интересов частных лиц. (9, с.44)
В связи с этим стоит упомянуть особое место, занимаемое среди системы государственных органов Правительством РФ. Действующее законодательство в ряде случаев отождествляет его с государством как таковым. Так, Лесным кодексом стороной в договоре концессии признается Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган. Отождествление указанного субъекта с его органом выражено и в Законе РФ от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", в котором таким долгом признаются "обязательства Правительства РФ". Применительно к гражданским отношениям это означает, что Правительство РФ обладает неограниченными полномочиями для выступления от имени Российской Федерации.
Во-вторых, государственный орган может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, и тогда выступает от собственного имени. Так, в соответствии с Федеральными законами "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" в роли государственного заказчика выступают федеральные органы исполнительной власти. Однако соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной - покупателем товаров (и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично - правовое образование в целом (в данном случае - Российская Федерация), а не тот или иной орган власти.
Наконец, когда орган государства выполняет задачи, связанные с организацией его деятельности (проведение ремонта, оплата коммунальных услуг, приобретение оборудования, помещений), здесь он действует только от своего имени в рамках правовой конструкции учреждения. (9, с.44) Тогда он выступает в роли финансируемого собственником государственного учреждения как юридического лица с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника. Если рассматривать тот же государственный заказ, государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ).
В деликтных правоотношениях этот вопрос обычно решается проще. Если причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинителя - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля). (13) Таким образом, ответ на вопрос, реализуется ли гражданская дееспособность государства конкретным государственным органом в конкретном правоотношении, зависит от того, в чьих интересах возникло это правоотношение – публично-правового образования или его юридического лица.
Поскольку действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований, важно определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности. (7, с.377) Действия, направленные на создание гражданских субъективных прав для государства, составляют юридические факты или входят в состав юридических фактов, возникновение которых порождает для него соответствующее субъективное право. Совершение действий органом, которому не предоставлено право выступать от имени государства, или совершение таких действий, к выполнению которых он не уполномочен, не может считаться осуществлением дееспособности государства. (5, с.100)
Гражданская дееспособность государства может быть связана не только с деятельностью его органов. Согласно п.3 ст.125 ГК РФ, для осуществления своих функций может использовать и институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Особенность таких отношений заключается в том, что полномочия представителя в таких случаях вытекают не из доверенности или иной сделки, а из юридического акта государства. (14, с.60).
В частности, законодательством устанавливается порядок назначения представителей интересов Правительства РФ в судах. Представителями в судах интересов Правительства РФ в случаях предъявления к нему исковых или иных требований назначаются на основании распоряжения Правительства РФ соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) должностные лица указанных органов. Интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности. могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органов управления обществ и товариществ). В настоящее время эта правовая конструкция достаточно востребована в качестве дополнительного способа оформления участия государства в гражданском обороте. (9, с.47).
Выступление государства в конкретных гражданских правоотношениях отражает его специфику как особого, хоть и равноправного, субъекта этих отношений. В первую очередь это проявляется в тех гражданских правах и обязанностях, которые принадлежат исключительно государству.
Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.
Имущество казны, состоящее главным образом из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т.е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственные или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется органами по управлению государственным имуществом. (9) В настоящее время это Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Субъект права оперативного управления государственной собственностью имеет правомочия владения, пользования и распоряжения государственным имуществом. Но эти его права одновременно являются также и обязанностями по отношению к государству. Так, государственная организация не может не осуществлять владения, пользования и распоряжения государственым имуществом; она не может не учитывать его на своем балансе, не может не использовать в процессе производства или другим способом, в общих чертах определенным государством, не может в установленном порядке не распоряжаться им. (5, с.132)
Право собственности может возникать у государства различными способами. Во-первых, государство становится собственником в том же порядке, как и прочие участники гражданского оборота: приобретает имущество путем поставки товаров для государственных нужд, получает его безвозмездно в порядке дарения и наследования, является выгодоприобретателем в других сделках. При этом порядок участия государства в таких правоотношениях может иметь определенную специфику. К примеру, Российская Федерация и ее субъекты могут призываться к наследованию по завещанию наряду со всеми остальными участниками гражданского оборота, поскольку в силу ст.1119 ГК завещатель вправе по своему усмотрению завещать имущество любым лицам. В то же время, чтобы определить, в каких случаях государство является наследником по закону, вводится понятие выморочного имущества. Имущество умершего, по ч.1 ст.1151 ГК,
считается выморочным, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника. Тогда в порядке наследования по закону оно переходит в собственность Российской Федерации.
Во-вторых, право государственной собственности возникает из отношений, выходящих за рамки предмета гражданского права — это увеличение государственного имущества за счет налогов, сборов, пошлин, штрафов, а также конфискация имущества как административное наказание.
В-третьих, существуют гражданско-правовые основания приобретения права собственности, которые присущи исключительно государству как публично-правовому образованию. Такие основания тоже могут быть связаны с санкциями, но не вытекающими из административных правоотношений, а используемых в качестве специфической меры гражданско-правовой ответственности.
Это, прежде всего, изъятие, на основании ст.169 ГК, имущества в собственность государства у лиц, совершивших сделки с целью, заведомо противной основа правопорядка или нравственности. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у одной из сторон такой сделки все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыскивается в доход Российской Федерации.
Представляют интерес способы приобретения права государственной собственности, которые не являются для него безвозмездными, но все же связаны с ролью государства как властного субъекта, регулирующего общественные отношения. Это принудительное изъятие имущества, которое обычно носит характер санкции за ненадлежащее содержание имущества собственником, но предполагает возмещение ему стоимости имущества и убытков, связанных с его изъятием. Так, на основании ст.284-286 ГК государство может изъять у собственника земельный участок ввиду его ненадлежащего использования (когда участок не используется в соответствии с назначением, или используется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством). Недвижимое имущество, находящееся на таком участке, может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов (ч.1 ст.239 ГК). Также, согласно ст.240 ГК, государство по решению суда может выкупить бесхозяйственно содержимые собственником культурные ценности, если вследствие такого содержания они могут утратить свое культурное значение. Поэтому государство в таких случаях не только имеет право на изъятие имущества, но и несет обязанность возмещения собственнику расходов, связанных с таким изъятием.
Еще один аспект выступления государства в отношениях собственности связан с тем, что определенное имущество может находиться исключительно в собственности государства, причем часть этого имущества — только в федеральной собственности (имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета, имущество вооруженных сил, объекты оборонного производства и др.) Таким образом, государство берет на себя функцию выкупа такого имущества у частных лиц. Согласно ч.2 ст.238 ГК РФ, имущество, которое в силу закона или вследствие отказа в особом разрешении на ее приобретение не может принадлежать лицу и не было отчуждено собственником в установленные законом сроки, оно подлежит по решению суда, вынесенному по заявление государственного органа или органа местного самоуправления, принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передачи в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. Ч.2 ст.223 ГК закрепляется, что в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность. При этом собственник земельного участка или иного имущества, где клад был сокрыт, и лицо, обнаружившее клад, имеют право на получение вместе вознаграждения в размере пятидесяти процентов стоимости клада.
Наконец, в Гражданском кодексе РФ упомянуты такие способы приобретения права собственности, на властном подчинении государству других субъектов правоотношений. Это реквизиция (ст.242), конфискация (ст.243) и национализация (ст.235). Реквизиция — изъятие у собственника имущества в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества. Конфискация — безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (Уголовным кодексом РФ такой меры не предусмотрено) или иного правонарушения. Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков.
Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.(9)
Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей наиболее распространены случаи их выступления в качестве государственных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных нужд (где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица), а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган - министерство или управление финансов и т.п. (7, с.386)
Отношения займа и кредита могут также оформляться выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных ценных бумаг (в том числе в "бездокументарной форме"), выполняющих функции облигаций ("казначейских векселей" или "казначейских обязательств", "золотых сертификатов" Минфина и т.д.). По Закону о рынке ценных бумаг, эмитентами ценных бумаг могут быть органы исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению закрепленных ими прав. Предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня, устанавливаются представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органам исполнительной власти субъектов Федерации разрешено выступать учредителями региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров, являющихся некоммерческими организациями. (9, с.50).
В ряде норм содержатся указания, предусматривающие, ограничения выступлений государства в обязательственных правоотношениях. Например, Закон о переводном и простом векселе устанавливает, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом. (10)
Специальной формой участия государства в гражданских правоотношениях является создание для этих целей государственных юридических лиц — унитарных и казенных предприятий и учреждений. Учредителями унитарного предприятия обычно выступают органы исполнительной власти по согласованию с комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом. Учредителем казенного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК должно выступать Правительство РФ (на практике оно обычно передает свои полномочия федеральным органам исполнительной власти). Органы исполнительной власти - министерства и ведомства (по согласованию с комитетами по управлению имуществом) в большинстве случаев выступают учредителями государственных учреждений, передавая им имущество на праве оперативного управления. С позиций гражданского права речь во всех этих случаях идет о создании юридических лиц - несобственников публично-правовыми образованиями, сохраняющими право собственности на их имущество. В этом случае правоспособность государства включает в себя правомочия учредителя и собственника имущества. Поскольку эти правомочия в ряде случаев реализуются через разные органы государственной власти, обладающие статусом юридичекого лица, в формальном смысле возникает конструкция соучредительства. Но оно имеет относительный характер, ибо государство при этом сохраняет право собственности на имущество.
Абсолютный характер приобретает форма опосредованного участия государства через частное юридическое лицо, когда государство выступает акционером. Государство, исполняя обязанность учредителя по передаче имущества такому юридическому лицу, отчуждает его, приобретая взамен права требования на дивиденды и ликвидационную квоту. Как правило, свои права акционера государство реализует через другое лицо, используя конструкцию представительства в исполнительном органе или передавая акции в доверительное управление. Таким образом, возникает комплексная или многоступенчатая система, опосредующая гражданскую правосубъектность государства. (4, с.61-62).
Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников - хозяйственные общества и товарищества - за счет своего имущества или совместно с другими субъектами гражданского права. Однако учредителями таких обществ от их имени могут выступать лишь соответствующие комитеты или фонды имущества. Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни сами, ни от имени публично-правовых образований выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере, согласно п. 4 ст. 66 ГК.(7, с.385)
В некоторых случаях выделение государства среди прочих субъектов гражданских правоотношений связано с необходимостью создания для него специального правового режима. Так, в силу п.1 ст.1063 ГК признается, что Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в роли организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр; при этом особо оговорено, что, в отличие от других участников гражданского оборота, они в лицензии не нуждаются.
В сфере исключительных (изобретательских, авторских, "смежных" и тому подобных) прав субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться федеральное государство (но не иные государственные и муниципальные образования). В соответствии со ст. 9 Патентного закона Федеральный фонд изобретений России (а в его лице - федеральное государство) может приобретать права патентообладателя на отобранные им изобретения, полезные модели, промышленные образцы с целью реализации этих прав в интересах государства. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет охрану авторских прав умершего автора в течение срока их действия при отсутствии наследников (п. 2 ст. 27 Закона об авторском праве и смежных правах), т.е., по сути, выполняет некоторые функции наследника авторского права. Вместе с тем участие федерального государства как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, возникающих в данной сфере, носит исключительный характер, обусловленный особой общественной (публичной) значимостью использования некоторых охраняемых объектов. По общему правилу государство не становится и не может становиться субъектом не только авторских и изобретательских (патентных), но даже и других "промышленных прав", например на товарный знак или знак обслуживания.(7, с.388)
Государство может являться субъектом ответственности в случае нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц. Ответственность государства можно рассматривать в двух видах: договорная, в случаях участия в договорных обязательствах, и деликтная ответственность за вред, причиненный гражданам и юридическим лицам неправомерными актами власти.
Первоначально в России и большинстве зарубежных стран была обоснована и законодательно закреплена гражданско-правовая ответственность только в случаях его участия в «чисто» гражданско-правовых обязательствах в качестве казны, хотя и для реализации специфических публичных функций. В дальнейшем, с развитием конституционного права, с изменением представлений о публичной сущности государства появляется новый вид обязательственных отношений, субъектом которых выступает государство: обязательства по возмещению вреда, причиненному незаконными актами власти и ненадлежащим исполнением публичных функций государства.
Следует отметить, что в статьях ГК, устанавливающих обязанности государства в гражданско-правовых отношениях, законодатель избегает упоминать термин «ответственность», и тем более «ответственность государства», в отличие от статей, закрепляющих ответственность граждан и юридических лиц. Кроме того, в главе «Ответственность за нарушение обязательств» легального определения ответственности не дается вообще. В этом видно скрытое стремление государства избежать ответственности за неисполнение своих обязательств. Иллюстрацией к этому могут служить события августа 1998 г., когда вследствие участия государства в гражданских отношениях (выпуск государственных краткосрочных облигаций) и ненадлежащего выполнения своих публичных функций (защита и обеспечение устойчивости рубля, регулирование объема денежной массы в стране, поддержания покупательной способности рубля и др.) гражданам и юридическим лицам был причинен значительный имущественный ущерб, за который государство не признало себя ответственным. (9, с.59).
Учитывая множественность субъектов, выступающих как государство, законодатель прежде всего отделяет ответственность Российской Федерации от ее субъектов: они не отвечают по обязательствам друг друга, если только не принимали на себя гарантию (поручительство) по ним. Таким же образом разграничена ответственность Российской Федерации (или ее субъектов) и созданных ими юридических лиц.
При привлечении к имущественной ответственности Российской Федерации или ее субъектов возникает необходимость определить, кто должен выступать ответчиком по делу. Прямое указание на этот счет может содержаться в законе. Так, в силу ст.1071 ГК "Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет" от имени казны Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, выступают "соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина". Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст.16 ГК (см. коммент. к ней) содержится в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8: в подобных случаях взыскание обращается на имущество соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а ответчиком по делу признаются указанные субъекты в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Таким образом, есть основания предполагать, что ответчиком, т.е. стороной спорного материального правоотношения должна являться РФ или субъект РФ, а соответствующий его орган - это лишь его представитель.(10).
Согласно п.1 ст.126 ГК, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Что касается иного имущества, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, то законодательно не определен ни перечень такого имущества, ни тем более порядок обращения взыскания на него. Можно предположить, что к такому имуществу относятся средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., т.е. имущество, которое имеет прежде всего социально-политическое, экономическое, стратегическое значение для государства при осуществлении им своих публичных функций, а из этого следует, что правовой режим такого имущества определяется нормами публичного права, которое не предусматривает обращения взыскания на него. (9, с.89). Указанная статья ГК не оперирует понятием «казна». По п.4 ст.214 ГК государственная казна РФ — это средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государтсвенными предприятиями и учреждениями. Причем при практической реализации права граждан или юридических лиц на возмещение убытков, причиненных государством, понятие «казна» еще больше сужается — объектом взыскания кредиторов государства являются лишь бюджетные средства, находящиеся на лицевых счетах в органах федерального казначейства, а также средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Одна из особенностей гражданско-правовой ответственности состоит в соответствии размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков, то есть компенсационной природе данного вида ответственности. Однако в законодательстве имеются отдельные положения, закрепляющие заведомо неэквивалентный характер имущественной ответственности государства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд» в случае невыполнения в установленный срок государственного контракта по объему продукции поставщик уплачивает покупателю неустойку в размере 50 процентов от стоимости недопоставленной продукции, причем до фактического исполнения обязательства, с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки, а также возмещает понесенные покупателем убытки. Объем ответственности в данном случае явно несоразмерен допущенному нарушению, что свидетельствует об использовании государством публичных прерогатив для установления особого льготного режима собственного участия, не основанного на экономических предпосылках. (9, с.73).
Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК). Двойственная природа института гражданско-правовой ответственности государства в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда неэффективным осуществлением публичных функций — публично-правовая и частноправовая — накладывает отпечаток и на особенности ответственности. Возмещение вреда в таких деликтах часто приобретает комплексный характер, включающий в себя не только непосредственное возмещение вреда, но ряд мер социального характера, например, предоставление компенсаций, льгот, субсидий и т.а. (законодательство о Чернобыльской АЭС) (9, с.73)
Особое значение в настоящее время приобрела субсидиарная ответственность государства за действия созданных им юридических лиц. Это новый для российского права вид ответственности государства, возникающий чаще всего при нарушении учреждением или казенным предприятием договорных обязательств. В случаях, когда учредитель учреждения и собственник имущества, переданного в оперативное управление учреждению, не совпадают, субъектом субсидиарной ответственности по долгам учреждения является собственник имущества — Российская Федерация или субъект Российской Федерации.
Государство может нести субсидиарную ответственность и в качестве поручителя, причем часто в нормативных актах при этом возникает понятие «гарантия»: Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика "стороны государственного контракта" в пределах выделенных для этого средств; Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 предусмотрено предоставление государственных гарантий по возмещению за счет средств федерального бюджета вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по вине инвестора; гарантии (поручительства) от имени Российской Федерации по кредитам (займам) могут осуществляться на основе договоров, заключаемых "от имени Российской Федерации или Правительства Российской Федерации", а также "от имени федеральных органов исполнительной власти или от имени российских юридических лиц, если они действуют по уполномочию Правительства Российской Федерации, оформленному в виде его постановления" (ст.3 Федерального закона от 7 декабря 1994 г. "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»).(9)
Одной из наиболее существенных особенностей ответственности государства как участника имущественных отношений является наличие у него иммунитета. Термином «иммунитет» пользуются для обозначения особого положения субъекта, его преимуществ по сравнению с общим правилом, синоним институтов безответственности и неприкосновенности. Применительно к государству под иммунитетом можно понимать правовое средство, позволяющее ему освобождаться от ответственности за совершенное правонарушение. В теории права современного периода очевидным, бесспорным, научно обоснованным выступает иммунитет внешний. И хотя иммунитеты государств носят обычно-правовой характер и до сих пор не получили конвенционного закрепления на универсальном (всемирном) уровне, международно-правовой принцип наделения иммунитетом иностранного государства — один из наиболее уважаемых, получивших закрепление в двусторонних международно-правовых договорах или национальных законах. Суть внешнего иммунитета государства сводится к тому, что государства во взаимоотношениях с другими государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами, неподсудны судам других государств, что освобождает их также от принудительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебных решений. (9, с.77-78)
Подводя итоги, мы видим, что проблема участия государства в гражданских правоотношениях всегда была сложной и спорной. Государство появилось и развивалось как властный субъект, и его участие в гражданском обороте было лишь вспомогательным средством для реализации своих основных задач. В связи с этим властно-административные функции государства долгое время определяли и его статус в гражданских правоотношениях. Отождествление государства с лицом, его возглавлявшим, характерное для первоначального этапа правового регулирования отношений с участием государства, сменилось представлением о самостоятельном субъекте права казны, для которого необходимо было создавать специальный режим иммунитета. И лишь значительно позже, с развитием капиталистических отношений, сформировалась концепция уравнивания государства в имущественных отношениях с частными лицами, которая является на сегодняшний день доминирующей в большинстве стран континентального права.
Российское государство, традиционно обладавшее огромными властными и экономическими полномочиями, также прошло долгий путь до признания своего равенства с прочими субъектами гражданского оборота. В дореволюционной России гражданская правосубъектность государства определялась правосубъектностью его казны как публичного юридического лица, занимающего привилегированные положение, хотя среди юристов существовали разногласия о соотношении казны и государства. При определении правосубъектности Советского государства изначально ставился во главу угла ее классовый характер, и гражданская правосубъектность не являлась исключением, что обуславливало привилегированные условия участия государства в гражданском обороте. При этом многие советские юристы полагали, что права, обязанности и ответственность в сфере гражданских правоотношений возникают скорее не у государства, а у государственных органов, государственных предприятий и учреждений. Среди основных дискуссионных вопросов по поводу правосубъектности государства в этот период были: характеристика государства как единого и единственного собственника средств производства; вопрос о том, каково соотношение компетенции с гражданской правосубъектностью государства; какие организации можно отнести к государственным органам, реализующим его правосубъектность и может ли государство вступать в правоотношения с этими организациями.
С прекращением существования СССР и переходом к рыночной экономике позиция по поводу гражданской правосубъектности государства изменилась. В Гражданском кодексе РФ была закреплена норма, согласно которой государство участвует в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками. Было принято положение о том, что к государству применяются нормы, относящиеся к юридическим лицам, если иное прямо не вытекает из закона или его особенностей как субъекта. Это вновь послужило поводом для дискуссии, считать ли государство одним из юридических лиц или же особым субъектом права, властные полномочия которого, хоть и не могут прямо проявляться в воздействии на других участников гражданского оборота, но сохраняются за ним, определяя цели и формы его деятельности. Вторая позиция кажется мне более адекватной закону и сущности государства.
Другим вопросом стала характеристика правоспособности государства. Одни авторы считают ее общей, поскольку оно как суверен вправе само ограничивать (или вообще не ограничивать) пределы своей способности иметь гражданские права и нести обязанности, может вступать в любые правоотношения. Тем не менее следует учитывать, что государство существует не ради себя самого, а с целью удовлетворения интересов граждан, и в этом смысле его участие в гражданском обороте обусловлено исключительно реализацией его политических и социальных функций, иначе ему не было бы необходимости участвовать в гражданских правоотношениях. Поэтому я склоняюсь к позиции, выражаемой другими авторами, что правоспособность государства является специальной и обуславливается реализацией его публичного интереса как субъекта политической власти.
Что касается дееспособности государства, она, так же как у юридического лица, проявляется через полномочия его органов в рамках их компетенции. Но органы государства не схожи с органами юридического лица, поскольку, как правило, являются самостоятельными организациями и могут выступать в гражданском обороте: во-первых, от имени государства; во-вторых, от своего имени, но в целях реализации государственных интересов; и, в-третьих, от своего имени и с целью обеспечения собственной деятельности, то есть как учреждения. Кроме того, дееспособность государства может быть реализована и через институт гражданского представительства.
В отдельных гражданских правоотношениях проявляется особый характер гражданской правосубъектности государства. Так, материальную основу для его участия в гражданских правоотношениях составляет имущество казны. Право государственной собственности может возникать по основаниям, характерным только для него – изъятие имущества в государственную собственность по недействительным сделкам, принудительное изъятие или выкуп бесхозяйственно содержимого имущества, выкуп у частных лиц имущества, которое может находиться исключительно в собственности государства, реквизиция, конфискация и национализация. Кроме того, когда государство участвует в тех же договорных и обязательственных отношениях, что и другие субъекты гражданского права, для него также предусмотрены отдельные особенности (порядок закупки товаров для государственных нужд, институт выморочного имущества, выпуск государственных облигаций). Государство может быть учредителем как юридических лиц, не обладающих правами собственника на предоставленное им имущество, так и хозяйственных обществ и товариществ. Оно несет договорную (в том числе субсидиарную) и деликтную ответственность, в том числе по возмещению вреда, причиненному незаконными актами власти и ненадлежащим исполнением публичных функций государства, и отвечает по своим обязательствам имуществом казны.
Исходя из этого, государство можно признать особым субъектом гражданского права, обладающим возможностью иметь гражданские права и обязанности, определяемые его политическими и социальными функциями, реализующим эту возможность через осуществление полномочий своими органами, выступающим в гражданских правоотношениях на равных началах с другими их участниками, но с учетом специфики в отдельных отношениях, обусловленной его положением как инструмента реализации публичного интереса.