Возникновение, становление и развитие российской прокуратуры до 1917 года

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Занимая особое место в системе российской государственной власти, прокуратура всегда рассматривалась и использовалась в качестве действенного инструмента развития общественных отношений, укрепления режима законности как непременного средства развития государственности.  Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей только ему совокупностью задач, функций и полномочий, становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве.

Становление прокурорской системы России проходило непросто и часто противоречиво, видоизменялись ее функции и направления деятельности. Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, на которых стояла  российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства  и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которых придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны
следовать прокуроры наших дней.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.      ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВЛЕНИЕ ПЕТРА I.

 

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России считается Петр I. Общая централизация и бюрократизация системы власти, характерная для становления абсолютной монархии в период его правления, привела, во-первых, к потребности в создании органа по контролю и надзору за состоянием законности, а во-вторых, к необходимости пресечения и предупреждения возросшей преступности среди должностных лиц.

Первым в России специализированным контрольным ведомством с отдельными надзорными полномочиями была учрежденная указом от 2 марта 1711 г. фискальная служба. За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии, а модель такой должности была заимствована в Швеции. Назначение ее состояло в том, чтобы "... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего".[1] При Сенате учреждается должность обер-фискала, назначаемого государем, получавшего возможность осуществлять надзор за деятельностью государственного аппарата, используя систему фискалов. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и  обличать» о всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве  и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой  целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели  право входить в  присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и  объяснения чиновников.[2] Должности фискалов учреждались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др., при губернских правлениях, провинциях, городах. Фискальная служба являлась секретной, к фискалам предъявлялись высокие моральные требования.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы  множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не  чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться  за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и  злоупотреблениях. Они не получали материального обеспечения от казны, что провоцировало взяточничество. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово  «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион»,  «доноситель».  Сам император вынужден был признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим».

Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган  — Правительствующий сенат. Предпринятые в 1715—1721 гг. усилия по организации  действенного контроля за высшей властью оказались неудачными. В то же время такой контроль был особенно актуален в условиях невиданной прежде интенсификации законодательного процесса. Правда, иногда  император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как  генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным  офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что  не удовлетворяло Петра I.
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими  государственными учреждениями. Из сочетания названных потребностей в январе 1722 г. и возникла российская прокуратура.

Как название, так и исходный замысел нового государственного учреждения был заимствован, в первую очередь, из Франции, где прокуратура как государственный институт возникла впервые —  25 марта 1302 г. Но в итоге за отечественными прокурорами не были закреплены присущие соответствующему французскому институту уголовно-процессуальные полномочия. Российская прокуратура начинала складываться как ведомство, подчиненное непосредственно верховной власти и призванное осуществлять надзор за деятельностью правительственных учреждений.

12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского  государства. В тот день царь  подписал указ, направленный на улучшение  деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности  сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в  Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате  должности генерал-прокурора,  рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера.  Петр предложил представить ему кандидатов на эти должности. 

В Именном Высочайшем Указе Петра 1 Правительствующему Сенату отмечалось: "Надлежит быть при  Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны  будут рапортовать Генерал-Прокурору". Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора графа Павла Ивановича Ягужинского, одного из «птенцов гнезда Петрова», генерал-аншефа, обер-шталмейстера, кабинет-министра и дипломата, кавалера всех  высших орденов  Российской империи. Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокурором Сената, этим же указом был  определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев,  выдвинувшийся из среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной  канцелярии, и особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.

При создании прокуратуры Петром 1 перед ней ставилась задача "уничтожить или  ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония". В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы
выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за
краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и
обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего
карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины
дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело
нужное есть». [3]

На прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах, тюрьмах.

По структуре петровская прокуратура делилась на две части — сенатскую и синодальную, а те, в свою очередь, на два уровня. Высший уровень составили независимые друг от друга генерал-прокуратура Правительствующего Сената и обер-прокуратура Святейшего Синода. Генерал-прокурору и обер-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом. Низший уровень составляли подчиненные им прокуратуры коллегий, Главного магистрата, надворных судов и Монастырского приказа. В то же время должности прокуроров не предусматривались в единолично управлявшихся центральных ведомствах — канцеляриях. По замыслу Петра I прокуратура не финансировалась как отдельное ведомство, ее должностные лица должны были получать жалованье из бюджетов поднадзорных учреждений.[4]

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего  должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.  Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.

С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем  сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах.  Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око,  коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он  заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает  противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и,  уведомив меня о том, ожидайте моего  повеления». [5]

Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». Этот указ устанавливал основные обязанности  прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во  всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно,  ревностно и порядочно, без потеряния времени, по  регламентам и указам  отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все  записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность  наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить». В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет». Прокуроры имели назначение выполнять роль "взыскателей наказания" и одновременно "защитников невинности".[6]

Положение первого генерал-прокурора было непростым. Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».

 Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. В.0.Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке».[7] Генерал-прокурор оглашал в Сенате именные указы, выступал с законодательными инициативами, вносил в Правительствующий Сенат кандидатуры прокуроров и руководил нижестоящими прокурорами, осуществлял надзор за фискальной службой, отслеживал исполнение высочайших предписаний, осуществлял общенадзорную деятельность, мог ставить вопрос перед Сенатом  о ликвидации пробелов в законодательстве. Собственно надзорная деятельность генерал-прокуратуры проявилась в описываемое время весьма слабо. Эпизодов официального обращения генерал-прокурора с протестами к Петру I не обнаружилось ни одного. В то же время генерал-прокуратура вела следственную деятельность, которая формально для должности генерал-прокурора предусмотрена не была. На основе следственной канцелярии генерал-прокуратуры в начале 1723 г. возникает Розыскная контора Вышнего суда. [8]

Указом от 11 мая 1722 г. была создана своего рода специализированная прокуратура во главе со светским чиновником — обер-прокурором центрального органа управления государственной православной церковью — Святейшего синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духовными консисториями, прокурорские надзорные функции возлагались на секретарей консисторий. Они назначались и увольнялись с должности Синодом по предложению обер-прокурора, находились в его непосредственном подчинении «как блюстителя законных постановлений по духовному ведомству» и были обязаны исполнять его предписания.[9]

2.      РАЗВИТИЕ ПРОКУРОРСКОЙ СЛУЖБЫ ПОСЛЕ ПЕТРА I

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий. Прокуратура была самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была "оком государя", блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию. Вследствие этого, как отмечает В.О. Ключевский,  вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский.[10]

Впоследствии, в период правления Анны Иоанновны, манифестом от 2 октября 1730 г. прокуратура была восстановлена. Произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти — была усилена власть губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль «ока государева» в регионах России. Однако вторично прокуратура была упразднена в регентство Анны Леопольдовны, когда в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент.

Екатерина II придавала должности генерал-прокурора исключительно важное значение. В 1764 году, при вступлении в должность генерал-прокурора, князь Александр Алексеевич Вяземский получил от императрицы собственноручно написанное ею "секретнейшее наставление", в котором не очерчивались какие-либо границы его служебных обязанностей, а давались принципиальные установки его взаимоотношений с Сенатом и сенаторами, обращалось внимание на те вопросы, которым он должен был уделить внимание в первую очередь. Так, например, императрица предложила тщательно следить за "циркуляцией денег" в государстве, досконально вникнуть в дело о "выписывании серебра", продумать вопрос об ограничении корчемства, в котором, по ее словам, столько виноватых, что пришлось бы наказывать целые провинции.

В отдельные периоды  генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как  министр  финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во  времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 года генерал- прокурор стал одновременно и министром юстиции.

В период царствования Екатерины II в значительной степени был усилен прокурорский надзор в провинции. Это связывают с принятием в 1775 г. "Учреждение о губерниях". Надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — присутственными местами, как судебными, так и административными осуществляли губернские прокуроры, а также губернские стряпчие (в уезде те же задачи решал уездный стряпчий). Прокуроры и стряпчие, назначаемые Сенатом, состояли при судах. [11]

В 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора - "наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи", определялись функции, полномочия и задачи прокуратуры. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление "верховного" надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любого решения.[12]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.      РОССИЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА ПОСЛЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА

 

В ходе судебной реформы 1864 г. существенно изменился правовой статус прокуратуры. Она в значительной мере становится органом уголовного преследования, ограничивая свою деятельность «делами юстиции». Согласно "Основным началам судебных преобразований", "при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей". Также «Начала» констатировали, что "власть обвинительная отделяется от судебной".[13]

В обязанности прокуроров, состоявших при общих судах и при Сенате, входило поддержание обвинения в уголовном процессе, а также «наблюдение за правильным применением закона судебными местами» — надзор за деятельностью судов, следствием и местами лишения свободы. Прокурор делал заключение по результатам судебного состязания. Ему направлялись материалы предварительного следствия, и прокурор мог либо прекратить дело за отсутствием доказательств, либо возбудить его, составив обвинительный акт и направив его в суд (впоследствии — в судебную палату, которая выносила определение о предании суду, если дело рассматривалось судом присяжных).

Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, выступал и в качестве органа высшего судебного управления. При Сенате учреждались должности двух обер-прокуроров, а в судебных палатах и окружных судах — должности прокуроров и товарищей прокуроров. Все прокуроры назначались императором по представлению министерства юстиции.

В результате реформ и длительного процесса создания губернских прокуратур практически существовали две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями. Это были прокуратуры судов, а также губернские прокуратуры. Последние не обладали функциями обвинительной власти, однако имели существенные полномочия по осуществлению общего надзора. Вместе с тем это были строго централизованные структуры, действующие по единым принципам, прежде всего на основе принципа единоначалия. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Строго соблюдался принцип - прокурором мог быть только дворянин.

Генерал-прокурорам приходилось отстаивать независимость местных прокуроров и стряпчих от произвола губернского начальства. Так, в сенатском указе от 28 сентября 1828 г., направленном всем министрам, начальникам губерний, в Святейший Синод и департаменты самого Сената, отмечалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконении, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило, а в случае их упущений или преступления должности, они подвергаются ответственности пред министром юстиции, или суждению  Правительствующего Сената». Специально подчеркивалось, что губернский прокурор
не может находиться в зависимости от губернского руководства, так как «в случае каких-либо по делам службы несогласий его с начальниками губерний, или в случае представления начальству о неправильном действии губернатора, может навлечь к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если бы
аттестация таковых чиновников зависела от губернатора, они могли бы, при всей похвальности своей службы, лишиться справедливого по оной удостояния».
В то же время закон, «определяющий должность и права генерал-прокуроров», наделял тогда прокуроров полномочиями и в отношении Сената. «Ежели кто из Сенаторов приговаривать будет неправо, генерал-прокурор предложит им, чтобы они исполняли свой долг».[14]

Давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, в середине XIX века, А.Ф.Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие в уездах были живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательными истолкователями... История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями».[15]

Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722 году, за все время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года, — почти два столетия — занимали 33 человека. Среди них были и выдающиеся государственные деятели — Д.Н. Блудов, Д.П. Трощинский, и блестящие юристы — Д.Н. Замятнин, Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры — А.Н. Самойлов и Д.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской литературы — Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев.  Кто-то, подобно А.А.Вяземскому или Р.А.Руденко, отдал служению прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А.А.Хвостов и А.Ф.Керенский или Н.С.Трубин и А.И.Казанник, были на высшем прокурорском посту сравнительно недолгое время.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были
ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось:
«Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,
прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В
роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего
пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за
законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

1. Из истории российской прокуратуры. Статья опубликована на web-сайте www.respublika.ru 

2. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. — М, Юристъ, 2003.

3. Ключевский В.О. Курс русской истории. Приводится по публикации на web-сайте www.hrono.ru.

4. Прокурорский надзор. Учебник для вузов /Под ред. засл.юриста РФ, д.ю.н., проф.А.Я.Сухарева. — М., Норма, 2005 г.

5. Савченко Д. Новое исследование об истории российской прокуратуры. «Наука в Сибири», № 16/2003.